전남도청 이전과정에서의 정책네트워크에 관한 연구 = (A) Study on Policy Network in the Moving Policy of the Jeonnam Provincial Hall

국문 초록 (Abstract)

전남도청이전 정책은 정책행위자 즉 전라남도, 광주광역시, 전라남도의회, 광주광역시 의회, 시·군 자치단체, 전남발전연구원, 언론, 정치권, 중앙정부 등 정책행위자의 네트워크에 의한 상호작용에 의하여 정책이 결정되나 정책결과가 달라질 수 있음을 시사해 주고 있다.
본 연구에서는 전남도청 이전정책 시동기부터 재추진기까지의 결정과정을 설명하기 위해 정책네트워크 분석을 하고자 한다. 아울러 이러한 분석을 통해 광역자치단체의 정책결정에서 나타났던 문제점 제기와 정책제언을 행하고 바람직한 정책네트워크를 모색해 보고자 한다.
본 연구는 다섯 개의 장으로 구성되어 있다. 제1장에서는 연구목적과 연구범위, 연구방법을 논의하고, 제2장에서는 정책네트워크 이론에 관한 내용을 살펴보고, 제3장에서는 전남도청 이전정책 추진과정을 검토하고 있다. 제4장에서는 전남도청 이전정책 네트워크 분석을 하고 있다. 제5장에서는 연구내용 전체를 요약하고 연구를 통한 분석결과를 토대로 몇 가지 정책제언을 하고 있다.
본 연구의 대상은 정책결정이 이루어질 때까지 많은 논란을 일으켰던 전남도청 이전정책 결정과정이며, 이를 정책네트워크이론으로 설명해 보는 사례연구이다.
본 연구의 내용적 범위는 정책행위자의 네트워크 분석을 위하여 분석요소를 정책환경, 정책행위자, 정책행위자의 상호작용, 정책행위자의 연계구조를 선정하였다. 첫째, 정책환경의 대상은 정치체제의 변동, 정권교체 등의 정치체제의 변화, 시민사회와 정책관련집단의 성격과 활동정도 등 정책결정에 영향을 미치는 정치적, 경제적, 사회적 환경이다. 둘째, 정책행위자의 대상은 공식적 정책행위자와 비공식정책행위자로 나누어, 정책행위자들의 수, 역할과 기능, 그리고 행위자들의 목표와 이해관계이다. 셋째, 정책행위자의 상호작용의 내용은 상호작용의 빈도, 상호작용의 성격, 영향력의 관계, 갈등조정기제를 논의하고 있다. 넷째, 정책행위자의 연계성은 구조는 개방성, 연계성, 지속성을 연구의 내용적 범위로 선정하여 분석하고 있다.
본 연구의 시간적 범위는 광주광역시가 전라남도로부터 분리된 후 도청 이전의 필요성이 제기되기 시작한 시점부터 여러 집단들의 상호작용과 참여를 통해 전남도청 이전후보지가 결정되기까지이다.
본 연구에서는 주로 문헌자료를 통해 기초 자료를 수집하고자 한다. 즉 전남 도청에서 발간한 백서 및 보고서, 기존의 연구논문과 국내외 서적, 정부와 관련 집단들의 각종 자료, 공문서, 회의자료, 신문이나 인터넷, 잡지 등을 통해 자료를 수집하고자 한다.
본 연구에서는 전남도청 이전정책이 결정되기까지의 과정을 설명하기 위해 정책네트워크 분석을 하였으며, 분석요소는 정책환경, 정책행위자, 정책행위자간의 상호작용, 정책행위자의 연계구조를 살펴보고 있다. 본 연구의 내용을 연구분석요소를 중심으로 요약하면 다음과 같다.
첫째, 정책환경에 대하여 도청이전 시동기, 중단기, 재추진기로 나누어 요약하면 다음과 같다. 먼저, 도청이전 시동기의 정책환경은 광주시의 직할시 승격으로 전남도청이전문제가 지역민의 여론으로 대두되었다는 점, 정부차원의 행정구역개편 추진으로 지역민의 혼란을 야기시켰다는 점, 전라남도의 도청이전 불가방침과는 다르게 전남도의회는 도청이전을 지속적으로 거론했다는 점, 지방자치단체장 선거의 이슈로 부각이 되었다는 점을 이 시기의 정책환경으로 볼 수 있다. 다음으로 도청이전중단기의 정책환경은 전라남도의 도청이전을 중단하고 광주전남통합을 주장하였다는 점, 김영삼 대통령의 전남도청이전 계획의 특별담화가 있었다는 점, 정부의 시도통합에 대한 소극적인 태도를 가지고 있었다는 점, 대구경북의 통합논의가 진행되었다는 점이 중단기의 정책환경으로 볼 수 있다. 끝으로 도청이전 재추진기의 정책환경은 전남서부권의 광주·전남통합론의 부당성의 지속적인 제기, 전라남도 후보의 시도통합에서 도청이전으로 전환하게 된 점, 도의회에서 도청이전사업을 본격추진하기로 행정자치위원회에 공식적으로 보고한 점이 재추진기의 정책환경으로 볼 수 있다.
둘째, 정책행위자에 대하여 도청이전 시동기, 중단기, 재추진기로 나누어 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 도청이전 시동기의 정책행위자는 대통령, 국회, 전라남도, 도의회, 광주시, 시·군 자치단체, 행정자치부(내무부), 전남발전연구원, 언론, 시민단체(사회단체), 지역전문가 등이다. 이 중 대통령, 국회, 전라남도, 도의회, 광주시, 시·군 자치단체, 행정자치부(내무부)는 공식적 참여자라 할 수 있고 전남발전연구원, 언론, 시민단체, 지역전문가는 비공식참여자라 할 수 있다. 다음으로 도청이전 중단기의 정책행위자는 전라남도(도지사), 대통령, 도의회, 경상북도의회, 대구시의회, 광주광역시, 광주광역시 의회, 행정자치부(내무부), 언론, 시·군 자치단체 등이다. 이중 전라남도, 도의회, 광주광역시, 광주광역시의회, 행정자치부, 시·군 자치단체는 공식행위자이며, 경상북도의회, 대구시의회, 언론은 비공식참여자라 할 수 있다. 끝으로 도청이전 재추진기의 정책행위자는 전라남도, 전라남도의회, 광주광역시, 광주광역시의회, 중앙정부, 언론, 시·군 자치단체(목포시, 목포시의회 등), 각종연구소(목포대학교, 초당대학교, 목포포럼, 목포대연안환경연구소, 목포백년회, 광주전남국토도시계획학회)를 들 수 있다. 도청이전 재추진기의 정책행위자 중 전라남도, 전라남도의회, 광주광역시, 광주광역시의회, 중앙정부, 시·군 자치단체는 공식행위자이며, 각종연구소와 언론은 비공식행위자이다.
셋째, 정책행위자의 상호작용에 대하여 도청이전 시동기, 중단기, 재추진기로 나누어 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 도청이전 시동기의 정책행위자의 상호작용은 전라남도와 높은 상호작용빈도를 나타내고 있는 정책행위자는 전라남도의회와 전남발전연구원이며, 전라남도와 중간정도의 상호작용을 보이고 있는 정책행위자는 시·군 자치단체와 내무부이며, 전라남도와 낮은 상호작용을 나타내고 있는 정책행위자는 기타 행위자로 볼 수 있다. 그리고 전라남도와 적극적인 협력관계를 보이고 있는 정책행위자는 도의회와 전남발전연구원이며, 전라남도와 소극적인 협력관계를 보이고 있는 정책행위자는 시·군 자치단체와 내무부이고, 전라남도와 갈등 관계를 보이고 있는 정책행위자는 동부지역자치단체, 국회, 내무부이다. 시동기의 정책행위자 중 영향력이 가장 강한 주체는 대통령이다. 그리고 국회와 내무부가 영향력이 강한 편이고 전라남도와 도의회의 영향력은 내무부보다는 못하지만 강한 것으로 판단된다. 그 외 다른 주체들은 영향력이 약한 편이다. 결장치는 없었다. 다음으로, 도청이전 중단기의 정책행위자의 상호작용을 살펴보면 다음과 같다. 전라남도와 적극적인 협력관계를 보이고 있는 정책행위자는 도의회이며, 전라남도와 소극적인 협력관계를 보이고 있는 정책행위자는 대구·경북권, 광주권, 순천권 자치단체이고, 전라남도와 강한 갈등관계를 보이고 있는 정책행위자는 광주광역시와 목포권 자치단체임을 알 수 있었다. 끝으로 도청이전 재추진기의 정책행위자의 상호작용을 살펴보면, 전라남도와 적극적 협력관계를 보이고 있는 정책행위자는 도의회, 목포권 연구소, 시민단체이며, 전라남도와 소극적 협력관계를 보이고 있는 정책행위자는 언론이고, 전라남도와 강한 갈등관계를 나타내고 있는 정책행위자는 일부도의원, 목포시, 일부 시·군 지역임을 알 수 있었다.
넷째, 정책행위자의 연계구조를 살펴보면, 정책네트워크의 개방성은 빈번한 상호작용이 부족하여 정책행위자들은 개방적이지 않으며, 연계성은 대통령과 전라남도, 내무부와 전라남도, 전라남도와 각 시·군 자치단체 집행부는 수직적 연계를 나타내고 전라남도와 도의회, 전라남도와 전남발전연구원은 수평적 연계를 나타내고 있다. 그리고 몇몇 정책행위자들간의 네트워크가 간혹 형성되기도 한다. 즉 광주시의원, 전라남도의원, 대학교수, 10여 개 사회단체 대표 등이 모임을 갖고 ‘광주·전남범시민통합운동추진본부’ 결성을 위한 실무준비위원회 구성에 합의하고 본부 결성작업을 진행시키는 경우가 있었다.
본 연구는 도청이전정책에서 보여준 정책행위자들의 정책네트워크를 통하여 정책결정과정의 문제점과 정책제언을 다음과 같이 제시하고자 한다.
첫째, 지역발전을 위한 거시적 발전계획의 수립이 절실해 요청된다. 광주·전남을 아우를 수 있는 광주전남의 거시적 발전계획이 수립되어 추후에 도청이전과 같은 정책의 발생으로 장기간에 걸친 사회적, 재정적, 정치적 소모적인 없도록 막아야 할 것이다.
둘째, 정치체계의 광역행정체계의 구축이 필요하다. 정치체계의 광역행정체계 구축을 위한 (가칭)광역정치행정협의회를 구성할 필요가 있다. 광역정치행정협의회는 최고정책결정자로 구성되어야 하며, 이 협의회의 구속력을 갖기 위하여 조례로 제도화 할 필요가 있다.
셋째, 민선자치단체장의 견제장치의 구축이 절실히 요청된다. 효과적인 견제장치로 주민소환제도를 조속한 시일에 마련할 수 있도록 국회에서 주민소환법이 제정되어야 할 것이다. 또한 언론은 단체장의 견제를 위하여 정확하고 객관적인 보도를 지속적으로 행해져야하며, 시민단체는 그 역량을 강화하여 단체장을 견제할 수 있는 이슈화에 노력하여야 할 것이다.
넷째, 지방자치시대에 있어서 지방자치단체가 자치구역 개편을 위한 자율적이고 주도적인 노력을 전개할 수 있도록 중앙정부의 강한 간섭은 배제되어야 한다.
지방자치는 신뢰회복이 이루어져야 하며, 서로간의 다양한 의사소통의 통로가 마련되고, 정직한 정보교환이 전제되지 않는다면 지방자치의 성숙은 어려울 것이다. 이를 위한 지방정부, 지역기업, 시민사회, 시민 모두가 지금의 지방자치의 사고를 한층 성숙시킬 수 있도록 협력거버넌스 구축이 중요하다고 할 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

This study is to analyze the 'Policy Network' in order to describe the whole decision-making process, starting from the inception of the Jeollanamdo(Jeonnam) Provincial Hall Moving policy all the way through to the period of recommencement. This study also attempts through the analysis to propound several problems in the process of policy-decision by the provincial self-government, to propose an opinion on the policy and to explore ways towards a desirable policy network.
This dissertation consists of five chapters.
Chapter Ⅰ comprises the purpose, scope, and means of the research. ChapterⅡ involves the contents of the policy network theory. Chapter Ⅲ reviews the recommencement stage of the Jeonnam Provincial Hall Moving policy. Chapter Ⅳ analyzes the moving policy network for Jeonnam Provincial Hall. Chapter Ⅴ concludes, recapitulates and proposes an opinion on the policy.
The subject of this study is the decision-making process on the moving policy for Jeonnam Provincial Hall.
The scope of this study includes policy environment, policy agent, interaction among the policy agents and their connecting structure.
The time period specified by this study is from the point where the matter of the provincial hall moving was forwarded, following City of Gwangju having been separated from Jeonnam Province, until the time the successful candidate city was designated for the hall to be relocated to.
Fundamental data relating to this study mainly are collected from the literature on the subject.
The contents are summed up as follows, centering on research analysis determinants:
Firstly, policy environment around the inception phase of the Provincial Hall Moving was that local consensus being directed to the issue of the Jeonnam Provincial Hall Moving, the realignment of administrative districts pushed for by the central government generated confusion on the part of local community, and that the issue of the provincial hall moving kept being raised by the provincial council, as opposed to the policy of 'sacrosanctity' in moving Jeonnam Provincial Hall, which candidates for the position of the head of local autonomy pushed efforts to address.
Policy environment during the Provincial Hall Moving cessation period experienced a dispute over metropolitan-province unification coupled with the suspension of the moving policy, with passive participation in the metropolitan-province unification initiated by the central government, a special statement by president Kim, Young-Sam on the issue of Jeonnam provincial hall moving policy, and the argument over the issue of Daegu-Gyeongbook unification.
Policy environment at the recommencement stage of Jeonnam provincial hall moving was that the impropriety kept being forwarded of Gwangju-Jeonnam integration theory, the public opinion was diverted towards the issue of the provincial hall moving from that of metropolitan-province unification, and that the provincial council officially reported to the administrative autonomy committee its decision that the moving policy will be carried out in earnest.
Secondly, the policy agents at the inception of the provincial hall moving are the President, National Assembly, Jeollanamdo, provincial council, city of Gwangju, local governments(city·county), the Ministry of Internal Affairs, Gwangju-Jeonnam Development Institute, the press, civil groups, local specialists and the like.
The policy agents during the cessation are Jeollanamdo, the President, provincial council, Gyeonsangbookdo council, Daegu council, Gwangju metropolitan city, Gwangju metropolitan council, the Ministry of Internal Affairs, Gwangju-Jeonnam Development Institute, the press, local governments(city·county) and others.
The policy agents of the recommencement period are Jeollanamdo, Jeollanamdo provincial council, Gwangju metropolitan city, Gwangju metropolitan council, the central government, the press, and a variety of institutes.
Thirdly, in terms of interaction among the policy agents at the time of inception of the Provincial Hall Moving Policy, Jeollanamdo showed high interaction frequency with Jeollanamdo provincial council and researchers from Jeonnam Development Institute. Jeollanamdo turned out to have less frequent interaction with local government(city·county) and the Ministry of Internal Affairs. Low interaction with other agents was documented.
Exemplary agents exhibiting aggressive cooperative relationships with Jeollanamdo are provincial council and researchers from Jeonnam Development Institute, with those presenting passive cooperation being local government(city·county) and the Ministry of Internal Affairs.
The interaction among policy agents during the provincial hall moving cessation proves as follows: Jeollanamdo has a strong cooperative relationship with the provincial council, passive relationships with Daegu·Gyeongbook, Gwangju, Sooncheon local governments, and obviously conflicting relationships with Gwanju metropolitan city and Mokpo city.
In consideration with interaction of policy agents around the recommencement period, policy agents noted for their active cooperation in relationship with Jeollanamdo are provincial council, institutes and civic groups for Mokpo, while the policy agent in passive cooperation with Jeollanamdo is the press and agents in conflicting relationship are some provincial councilors, city of Mokpo, and some regions.
Fourthly, concerning the connection structure among policy agents, in terms of openness, due to the lack of frequent interaction, policy agents are rarely willing to be cooperative. Surveying the connection, policy agents vertically connected are the President and Jeollanamdo, the Ministry of Internal Affairs and Jeollanamdo, and Jeollanamdo and each local government. whereas horizontally connected are Jeollnamdo and provincial council, and Jeollanamdo and researches from the Jeonnam Development Institute. Perceptible openness among policy agents occasionally occurs.
This study attempts to propose an opinion on the policy as follows:
First, urgently needed is the establishment of all-inclusive development plan for the sake of local development.
Second, the foundation of the metropolitan political-administrative system must be established.
Third, checks mechanism against the head of the popularly elected autonomy must be established.
Fourth and finally, strong state government interference must be eliminated in local government developing its autonomous and self-initiated efforts on reorganization of local government area at times of local autonomy.

목차 (Table of Contents)

• ＜Abstract＞ = ⅰ
• 목차 = ⅰ
• 제1장 서론 = 1
• 제1절 연구목적 = 1
• 제2절 연구범위 및 방법 = 5
• 제2장 정책네트워크의 이론적 고찰 = 8
• 제1절 정책네트워크의 의의 = 8
• 1. 정책네트워크의 대두배경 = 8
• 2. 정책네트워크의 개념 = 9
• 3. 정책환경과 정책네트워크의 변화 = 17
• 제2절 정책네트워크의 유형 = 20
• 1. 하위정부모형 = 20
• 2. 정책공동체모형 = 22
• 3. 이슈네트워크모형 = 24
• 4. 정책네트워크 유형 비교 = 27
• 제3절 정책네트워크의 구성요소 = 31
• 1. 정책행위자 = 34
• 2. 정책행위자간 상호작용 = 40
• 3. 네트워크 연계구조 = 43
• 제3장 전남도청 이전정책 추진과정 = 45
• 제1절 전남도청 이전정책의 개요 = 45
• 1. 도청이전사업의 배경 = 45
• 2. 도청이전의 추진과정 = 46
• 제2절 전남도청 이전정책 시동기 = 48
• 1. 추진배경 및 경위 = 48
• 2. 신도청입지후보지 선정 = 51
• 3. 동의안 제출 및 반송 = 67
• 제3절 전남도청 이전정책 중단기 = 72
• 1. 시·도통합 논거의 배경 = 72
• 2. 시·도통합을 위한 노력 = 76
• 3. 통합추진과 부정적 반응 = 79
• 제4절 전남도청 이전정책 재추진기 = 87
• 1. 정책전환과 공감대 형성 = 87
• 2. 신도시마스터플랜 확정 = 91
• 제4장 전남도청 이전정책 네트워크 분석 = 97
• 제1절 연구분석틀 = 97
• 1. 연구 분석틀 개요 = 97
• 2. 분석요소 = 98
• 제2절 정책네트워크 분석 = 101
• 1. 정책환경 = 101
• 2. 정책행위자 = 104
• 3. 정책행위자 상호작용 = 111
• 4. 연계구조 = 116
• 5. 소결 = 118
• 제5장 결론 = 121
• 제1절 요약 = 121
• 제2절 정책적 제언 = 124
• (참고문헌) = 128
• ＜국문초록＞ = 138