농촌 교육정책의 문제점 분석과 개선방안에 관한 연구 = (A) Study on the Analysis of Korean Rural Educational Policy Problem and Its Improvement

국문 초록 (Abstract)

산업화와 도시화 과정은 도시 교육의 팽창을 가져 온 반면 농촌교육을 피폐화 시켜 왔다. 교육의 중요성은 농촌보다는 산업화 과정에서 새로운 지식과 기술을 필요로 하는 도시에서 상대적으로 더 강조되어 왔다. 따라서 도시에서의 교육은 많은 사람들의 관심 대상이었으나 농촌에서의 교육은 주변적 위치에 머물러 있었다. 농촌 교육은 이제 도시에서의 교육과 비교하여 교육적 불평등을 현저하게 드러내는 한 영역으로써 논의되고 있다.
정부는 현재의 농촌이 직면하고 있는 ‘위기’에 대응하고 도시와 농촌의 균형 발전을 꾀하기 위한 여러 가지 정책을 추진하여 왔다. 그러나 이러한 정책은 일관성을 보이지 못했으며 오히려 농촌 주민들의 생활을 더욱 어렵게 만들었다. 농촌 교육에 대한 대응 또한 다양하고 지역의 특수성에 맞는 지원 및 개선측면에서 보다는 획일적인 기준의 적용이나 일시적인 정책으로 일관해 왔다.
학교에서의 학업성취 결과가 개인의 사회·경제적 배경에 직접적 영향을 미치고 있는 사실을 고려할 때, 결국 지역별 교육 격차가 사회적 불평등으로 연결되는 고리를 형성하고 있음을 드러내는 것이다. 더구나 우리나라처럼 교육비 부담에 있어 수익자부담원칙이 적용되는 경우 격차는 더욱 심화된다.
농촌 학교교육의 효과성이 뒤떨어지는 근본적 원인은 산업구조의 변화, 노동시장에서의 인력수급구조 변화, 농업정책의 비일관성, 농업에 대한 인식의 변화 등과 같은 교육외적인 사회구조적 요인과 밀접하게 관련되어 있다. 그러나 한편으로 도시와 농촌간에 발생하는 교육의 격차는 교육 내적인 요인에 의하여 설명이 가능하다. 교육 내적인 요인은 변화 가능한 변인들이라는 점에서 이에 의한 교육격차는 우리의 노력을 통하여 해결할 수 있다. 이러한 점에서 교육 내적인 요인을 분석하는 작업의 의의가 있다.
이 연구는 사회구조적 요인으로써 농촌교육 정책이 표방한 목표와 그 구현과정을 분석함으로써 지향해온 것과 실천에서의 괴리가 갖는 문제점을 설명하고자 한다. 그리고 교육내적 요인으로써 농촌교육의 현황을 면밀히 살펴보고자 한다. 이 연구는 농촌 교육구조 분석 결과를 토대로 하여 지역 인적 자원 개발을 위한 농촌 교육 체제의 개선 과제 추출을 목적으로 한다. 이는 농촌 교육을 전망하고 교육 여건을 혁신하기 위한 토대를 마련하는 데 도움이 된다.
이 연구는 자원의 분배 및 활용에서 지역적 교육격차의 문제를 제시하고, 농촌교육 현황에 대한 정보를 기초로 하여 지역 인적 자원 개발측면에서 농촌교육 정책이 나아갈 방향과 지원방안을 살펴보고자 한다.
이 연구의 문제를 정리하면 다음과 같다.
첫째, 농촌지역 학교교육 관련 정책은 어떻게 변화되어 왔는가?
둘째, 학교교육체제별 농촌지역 교육과 도시지역 교육의 격차는 무엇인가?
셋째, 농촌지역 교육의 문제점과 특수성은 무엇인가?
넷째, 지역 인적 자원 개발을 위한 농촌 교육체제의 개선과제는 무엇인가?
이 연구에서 사용한 연구 방법은 다음과 같다.
첫째, 농업정책과 농촌 교육정책의 변천 과정을 살펴보기 위하여 문헌연구를 하고 정책이 보고되거나 발표된 신문 및 잡지의 내용을 분석한다.
둘째, 농촌 교육의 변인이 변화해 온 과정과 현황을 분석하기 위해서 관련되는 농업, 경제, 인구, 교육분야의 통계조사 자료를 참고로 한다.
산업화와 함께 재편된 산업구조는 도시로의 이농을 심화시켰고, 농촌은 황폐화되었다. 전체인구에서 농가인구가 차지하는 비율을 보면 1960년 58.20%에서, 2001년 8.3%로 줄어들었다. 농가당 인구도 1960년 6.20명에서 1999년 3.05명으로 줄어들었다. 농가 인구의 급감은 결과적으로 농촌의 학교 수와 학생수의 급감을 초래했다. 2000년 현재 초등학교 학급당 학생수를 보면, 전국 평균은 35.8명이고 읍면지역은 24.9명이다. 2000년 현재 초등학교 교원당 학생수를 보면, 전국 평균은 28.7명이고 읍면지역은 18.5명이다. 이 통계를 살펴보면 읍면단위 지역의 교육조건은 외관상 전국 평균보다 훨씬 좋은 상태인 것처럼 보이나 내부적으로는 농촌 인구 감소로 인하여 여러 가지 심각한 문제를 안고 있다.
정부는 1982부터 교육과정 정상운영이 어렵다는 교육 본질적인 문제 이외에도 교육재정 및 인력의 효율성 문제를 제기하면서 소규모 학교의 통·폐합 정책을 추진하기 시작하였다. 학생 수 감소는 분교장 격하와 폐교의 악순환을 낳고 있으며 이것은 또다시 농촌의 쇠퇴를 심화시키는 요인이 되고 있다.
농가의 교육 재정 측면을 살펴보면, 농가평균 가계비는 계속 증가 추세에 있다가, 2002년에는 3.2% 부적 성장을 하였다. 가처분 소득 중 가계비가 차지하는 비중을 나타내는 평균 소비 성향도 높아지는 추세에 있다가 2002년에는 4.3% 부적 성장을 하였다. 가계비에서 소비지출 중 교육비가 차지하는 비중은 계속 증가하고 있다가 2001년부터 급격히 감소추세에 있으며, 2002년에는 9.2% 부적 성장을 했다. 농가의 교육비는 1980년대 이후 국가의 사교육비 의존적인 교육재정구조가 정착됨에 따라 더욱 증가될 수밖에 없었으며, 90년대에는 더욱 증가하였다. 그러나 2000년 이후 국가 경제가 어려워짐에 따라 교육비는 가계비보다 큰 폭으로 감소하고 있음을 알 수 있다.
농촌은 산업화과정에서 상대적으로 저조하거나 부적인 성장을 하면서 황폐화되어가고 있다. 농가의 경제는 꾸준히 성장을 하고 있지만 여전히 도시 가구의 70%선에 머물러 있다. 농가는 도시 가구보다 수입이 적은데도 불구하고 1975년 산업화가 가속화된 이후부터 급격하게 더 많은 교육비를 지출하는 추세에 있다. 농가의 교육비 부담률은 도시가구의 교육비지출보다 2%가량 더 많다.
농가의 교육비 지출은 매년 크게 증가하고 있다. 이러한 지출은 도시가계의 그것과의 불평등현상이 뚜렷하게 나타났다. 현상적으로 볼 때, 농촌의 교육여건은 도시의 그것보다 불리함에도 불구하고 농가의 교육비지출이 도시의 그것보다 높은 이유는 두 가지로 요약될 수 있다. 첫째, 농촌지역 학생들의 진학률 증가가 가계의 교육비지출을 가중시키고 있다 둘째, 교육시설이라는 물리적 환경이 농촌에 불리하게 도시에 편중되어 있어 지역적 여건에 따른 이촌 취학 등 통학 방법이 교육비지출 증가의 주요변수로 작용하고 있다. 한마디로, 교육분배의 불평등이 농촌지역 가계로 하여금 교육비부담을 가중시키는 원인이었다. 고등교육수요자를 고등학생과 학부모로 나누어 진학희망대학의 소재지를 조사해 본 결과, 고등학생은 73.2%, 학부모는 80.8%가 수도권 대학 진학을 원하고 있는 통계에서 알 수 있듯이 농촌 지역학부모의 유학비 부담은 큰 것을 예상 할 수 있다.
구체적으로 도·농간 가계의 교육비 부담요인에서 차이가 있었다. 도시 근로자가구는 교육비 중 과외 활동비가, 농촌가계는 도시지역 유학비가 차지하는 비율이 상대적으로 높았다. 과외교육비는 상급학교 입시비용 지향적 비용으로 전환되어서 학력의 충실도를 다지지만, 유학비는 교육접근 기회비용으로 순수 소비지출액이다. 따라서 교육비 부담요인의 격차는 도·농간 학생들의 교육격차를 유발하고 최종적으로는 교육기회의 전반적인 불평등배분에 기여할 뿐이다. 한마디로, 교육기회의 평등이란 관점에서 볼 때 도시 근로자가구에 비해 상대적으로 모든 농가는 피해자였다.
결론적으로 교육비의 수익자 부담원칙으로 인하여 교육기회의 불평등 접근이 불가피해 진다. 즉, 교육비 부담은 주로 개인이 책임져야 하므로 개인의 경제력에 따라 교육기회 접근 가능성이 달라져, 교육기회균등의 원칙이란 이념일 뿐 실제로는 차별적으로 적용된다. 한마디로, 교육비 수준이 가계소득에 비해 과중한 저소득층 학생들은 교육비 부담능력의 차이로 상급학교의 교육을 표기하거나 열악한 여건에 직면하게 된다. 따라서 농촌의 자녀교육에 대해 별도의 조치가 강구되어야 한다.
우리나라에서 지난 40 여 년간 교육재원의 증대와 더불어, 교육 평등을 위한 관계 법률 및 교육정책에 힘입어 평등성은 교육재정 수립에 있어서 가장 중요한 준거가 되어왔다(최은수, 1992: 147). 농촌에 관한 정책이 표방하고 있는 내용을 보더라도 교육기회의 평등은 중점 과제이다.
그러나 정책을 결정할 때 예산은 한정되어 있으므로 정책대안들간의 비용-효과성이 검토되어야 한다. 즉 효율성의 문제가 제기된다. 농·어촌 소규모 학교의 통·폐합 정책은 정부가 표방하는 교육기회의 평등성 보다는 경제적 효율성이 우선하는 정책으로 볼 수 있다. 정부의 정책이 실제적 차원에서 실행될 때 표방하는 바와 괴리되는 문제점을 드러낸 것이다.
농업에 관한 정책, 농촌의 경제와 농가경제 등 교육외적인 사회구조적 문제는 교육내적인 문제와 밀접한 관련을 맺고 있다. 즉 농가 경제의 쇠퇴는 농촌 지역의 학생들의 교육기회를 박탈하는 중요한 요인이 된다. 농촌지역 학교의 소규모화로 인하여 교육투자의 측면에서 농촌의 1인당 공교육비의 상승은 비효율적이라는 문제가 제기되고 있다. 또한 농촌의 주민들은 가까운 거리에 원하는 학교가 없어 더 큰 지역사회나 도시로 자녀들을 보내 교육을 시키게 되고 농가의 교육비 부담이 더욱 가중되어 가고 있는 현상을 확인할 수 있다.
농촌 교육은 인구 및 학생수의 감소 그리고 그로 인한 소규모학교의 통폐합, 복식학급의 증가, 교육의 질 저하, 지역주민들의 자녀교육 불만족, 자녀의 도시전학, 원거리 통학과 교육비 부담증가 등 악순환의 고리를 끊지 못하고 있다. 이 문제는 점 점 더 농어촌의 교육여건을 어렵게 만들고, 그것이 지역주민들의 마음을 지역사회 학교에서 멀어지게 만들며, 이농의 원인을 제공하는 형태로 악순환 되고 있다.
이 악순환의 고리를 끊고 문제를 해결하기 위해서는 농촌교육을 지역사회의 활력요소 재건이라는 새로운 시각에서 접근해야 한다. 그러나 지역사회의 개발과 활성화는 교육 정책적 처방만으로는 어려우며 지역사회를 구성하고 있는 모든 분야가 동시에 총체적으로 작동될 수 있는 종합 대책이 필요하다. 농촌 학교의 지역 교육·문화·복지 종합센터화를 통한 지역사회 활성화가 필요하다는 의견이 지배적이다.
농촌 소규모 학교 활성화를 위해 지역사회의 참여와 공동운영체계 확립이 필요하다. 이를 위하여 필요한 사항들은 다음과 같다.
첫째, 소규모 학교 통·폐합을 지양하며, 지역 종합교육기관으로 활용해야 한다. 소규모 학교의 운영비를 지역사회와 공동부담하고, 정부의 재정지원을 강화해야 한다.
둘째, 지역주민의 평생교육, 농·어업교육, 부녀교육 등 지역사회학교 기능을 강화해야 한다.
셋째, 농촌 종합교육시설 내에 노인시설, 주민체육시설, 보건의료시설, 도서관, 박물관 등 기존의 구역 내 문화·복지시설을 함께 설비한 지역교육·문화·복지 종합센터를 구축해야 한다.
이러한 지역사회의 참여와 공동 운영체계를 위한 지역 교육·문화·복지의 종합센터 구축은 지방 자치단체와 관련 부처 담당관으로 구성된 협의기구의 결정에 따라 지역실정에 맞추어 단계적으로 추진하는 것이 바람직하다. 또한 농촌 학교의 문제점으로 지적되는 농촌 학교교육의 질 향상을 위한 교육·교과 프로그램 확충, 복식학급의 문제점과 해결방안을 강구해야 한다.
이렇게 많은 아이디어가 실현되기 위해서는 농촌 교육지원을 위한 특별 예산관리체계 수립이 요구된다. 우선 각 부처 소관의 농어촌 교육·문화·체육 등 복지 종합센터 설립 및 운영을 위한 공동출연 예산체계를 수립해야 한다. 둘째, 기존의 시설 종합정비와 운영은 관련부처가 별도의 예산을 확보하도록 하고 이를 공동 출연하여 운영하는 독립예산과 회계방식을 도입해야 한다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

A primary objective of this study is to dissolve difference in quality increasing educational discriminatory between urban and rural communities as analyzing rural educational policy and educational condition
Korean rural education, Comparing with that of urban area, is considered as the territory having considerable inequality. Government has been driving various policies to limit these problems and contributes well-balanced development for equity education reducing the inequalities. But polices driven by the government is fragmentary and unconnected as studying analysis of rural economy, society and culture condition. It is in the face of dangerous reality falling in the effectiveness that policies for development of rural education have been driven uniformly and disconnectedly than assisted and improved considering regional peculiarity.
Namely, rural schooling education is intimately related to the factor of social structure like change of industrial structure, fragmentary agricultural polices and negative recognition of agriculture. Meanwhile, differences of rural and urban education, presenting educational condition, came out arising in the process of educational expanse, desertification of rural economy and decreasing rural populations. And those occurred rural exodus and merger and abolition of small scale school by educational opportunity inequality following principle that beneficiaries should pay for part of education.
It is possible to explain this phenomenon by inner and Exterior factors of education. This study suggests inner educational program and external program as two ways to solve current education problems showing up rural economy, society, culture's condition and analysis about condition of rural education.
Inner educational programs as follows;
(1) Rural educational community have to increase the zealous teachers with good abilities and investigate the ways of assisting those
(2) The Korea Ministry of Education must consider educational standard like the rights of parents requiring their children's entering the senior school, school's role in region community and development contents of educational activity of school
(3) Expansion of educational facilities and development of efficient programs to make educational convention center synthesizing regional educational culture, public welfare are strongly demanded
Exterior factors draws out more active role of rural schools like the centering in regional society and showing the vision for rebuilding of regional community.
To be concluded, school have to be as the synthetic center with facilities for old men/women, residents gymnastics, public health institution, and function as residents welfare institution for education, culture, health.

목차 (Table of Contents)

• 목차 = i
• 논문 초록 = vi
• Ⅰ. 서론 = 1
• 1. 연구목적 및 필요성 = 1
• 2. 연구 분석 틀 = 5
• 3. 연구 문제 = 6
• 4. 연구 방법 = 6
• Ⅱ. 우리나라 농촌교육정책의 사적 고찰과 문제점 = 8
• 1. 농업 정책의 전개와 농촌교육문제 = 8
• 2. 농촌교육정책의 사적 고찰과 문제점 = 14
• 가. 1960년대: 향토학교 운동 = 15
• 나. 1970년대: 새마을 교육운동 = 17
• 다. 1980년대: 소규모학교 통폐합정책 = 19
• 라. 1990∼2000년대: 국제경쟁력과 소외지역지원체계 강화 정책 = 23
• 마. 농촌 교육정책의 문제점과 특수성 = 26
• Ⅲ. 농촌교육의 경제·사회적 배경과 현황 분석 = 30
• 1. 농촌 교육의 경제적 배경과 현황 분석 = 30
• 2. 농촌 교육의 사회·문화적 배경과 현황 분석 = 39
• Ⅳ. 농촌 교육의 현황과 분석 = 43
• 1. 초·중·고 교육 현황과 문제점 분석 = 43
• 2. 대학 교육 현황과 문제점 분석 = 55
• Ⅴ. 요약 및 건의 = 71
• 1. 요약 = 71
• 2. 건의 = 76
• 가. 교육내적 지원 방안 = 76
• 나. 교육외적 지원 방안 = 79
• 참고문헌 = 84
• ABSTRACT = 87