지방자치단체 남북교류협력 사업의 정책형성 과정 연구: 강원도 사례를 중심으로 = A Study on the Policy Formation Process of Inter-Korea Exchange and Cooperation Projects of Local Governments: Focusing on Gangwon-do cases

국문 초록 (Abstract)

1995년 본격적인 지방자치제도가 시행된 이후, 강원도를 비롯한 많은 지방자치단체에서 남북교류협력 사업을 추진하여 왔다.
이와 관련하여, 해당 분야의 선행 연구를 분석한 결과 지금까지 지방자치단체 남북교류협력 사업과 관련한 여러 각도의 연구가 있어 왔지만, 정책학적 관점에서 이를 접근하여 체계적으로 분석한 연구결과는 많이 찾아보기 힘들었다.
이에 따라 본 연구에서는 세계 유일의 분단도 라고 일컬어지는 강원도의 사례를 중심으로 하여 지방자치단체의 남북교류협력 사업과 관련한 정책형성 과정을 정책학적 분석틀을 사용하여 분석하여 보았다.
이를 위해 기존의 정책형성 이론을 개관하여 보고, 이중 킹던(Kingdon)의 ‘정책흐름모형’을 기반으로 하여 시간적(종적)으로는 강원도의 남북교류협력 사업의 추진 경과를 살펴보고 이를 횡단면적으로는 ‘정책흐름모형’을 구성하는 정책구성 요소별로 분석하였다. 그리고 이를 일종의 매트릭스로 통합하여 종합 분석하였다.
분석결과, 강원도의 남북교류협력 사업의 경우 추진 시기별로 작동하는 정책구성요소가 다르게 나타났다는 점을 알 수 있었으며, 정책구성요소의 상호 작용에 의해 작동되는 ‘정책 압력’과 정책구성요소가 영향을 미치는 ‘정책의 창의 무게’가 서로 영향을 미치며, 그 결과로서 ‘정책의 창’의 상태가 결정된다는 점을 알 수 있었다. 그리고 이러한 결과를 바탕으로 ‘지방자치단체 남북교류협력 사업 정책형성 과정’을 도식화하여 제시하였다.
그 결과, 강원도 남북교류협력 정책과 관련된 ‘정책의 창’의 상태가 단순히 ‘닫힌 상태’나 ‘열린 상태’로 이분화 되어 나타나는 것이 아니라 제한된 정책대안만이 채택되는 일명 ‘반쯤 열린 상태’나 당초 정책목표 실현이 어려울 경우 정책 압력 해소를 위해 유사 정책을 추진하는 ‘주변 열린 상태’로 다양하게 나타난다는 점을 지적하고 있다.
이와 관련하여, 지방자치단체의 남북교류협력 사업의 경우, 특히 ‘주변 열린 상태’ 등으로 인해, 예산 낭비나 행정의 비효율성이 나타날 수 있다는 점에서 대안 마련이 필요하다고 지적하고 이를 위해, 장기적인 원칙과 전략마련이 필요하다고 주장하고 있다. 그리고 이를 위해 ① 지방자치단체 남북교류협력 사업의 중장기 계획 마련, ② 투명하고 공정한 절차를 통한 전문 인력 채용, ③ 중립적인 성과 평가 기구의 마련 등을 대안으로 제시하고 있다.
끝으로 이번 연구가 연구 분야의 민감성과 특성상 일정한 한계를 지니고 있다는 점을 인정하는 동시에, 남북교류협력 사업뿐만 아니라 다른 분야에 대해서도 정책압력 해소를 위한 변칙적인 정책 수단으로서 ‘주변 열린 상태’ 등이 나타날 수 있다는 점을 지적하고, 향후 남북교류협력 분야에서도 보다 활발한 정책학적 연구가 이루어져야 한다고 주장하였다.

주제어: 지방자치단체, 남북교류협력 사업, 정책흐름모형, 정책의 창, 강원도.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Since the full-fledged local autonomy system was implemented in 1995, many local governments, including Gangwon-do, have pursued inter-Korean exchange and cooperation projects.
In this regard, as a result of analyzing prior studies in inter-Korean exchange and cooperation projects by local governments, it was found out that many of the studies had been conducted from various angles in this field, but few of them had been systematically analyzed from a policy perspective.
Accordingly, this study analyzed the policies related to inter-Korean exchange and cooperation projects of local governments using a policy analysis framework, focusing on the cases of Gangwon-do, which is called the world's only divided province.
For this, the existing policy formation theories were outlined, and based on Kingdon's ‘Policy Stream Model,’ the process of Gangwon-do's inter-Korean exchange and cooperation project was examined longitudinally and analyzed cross-sectionally by policy components composing the ‘Policy Stream Model’. Then it was integrated into a kind of matrix to be comprehensively analyzed.
As a result of analyzing the case of inter-Korean exchange and cooperation projects in Gangwon province, it was found that the policy components operate differently depending on the timing of implementation. It also showed that the policy pressures driven by the interaction of policy components and the weight of the ‘policy window’ affected by the policy components have influence on each other, which determines the state of the policy window. Based on these results, the 'Policy Formation Process for Inter-Korean Exchange and Cooperation Projects of Local Governments' was schematized and presented.
In consequence, it is pointed out that the state of the ‘policy window' related to the inter-Korean exchange and cooperation policy in Gangwon province does not appear to be simply dichotomized into ‘closed condition’ or ‘open condition’, but it rather appears in various ways such as so-called ‘half-open condition’ in which only limited policy alternatives are adopted or as ‘surrounding-open condition' which pursues similar policies to relieve policy pressure when it is difficult to realize the initial policy goal.
In this regard, this study points out that alternatives are needed for inter-Korean exchange and cooperation projects by local governments, especially in the sense that “surrounding-open condition" may lead to budget waste or administrative inefficiency, and argues that local governments should prepare long-term principles and strategies for this. To this end, it is suggesting alternatives such as ① Preparation of mid-to-long term plans for inter-Korean exchange and cooperation projects by local governments, ② recruitment of professional personnel through transparent and impartial procedures, ③ preparation of a neutral performance evaluation organization, etc.
Finally, this study acknowledges that it has certain limitations due to the sensitivity and nature of the research field, and at the same time points out that “surrounding-open state” and so on can emerge as an anomalous policy tool to relieve policy pressure not only in the inter-Korean exchange and cooperation projects but also in other areas as well. It also argues that policy research should be conducted more actively in the field of inter-Korean exchange and cooperation in the future.


Keyword: Local Government. Inter-Korean Exchange and Cooperation Projects, Policy Stream Model, Policy Window, Gangwon-do.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서론 1
• 1. 연구의 배경 및 목적 1
• 2. 연구의 범위 4
• Ⅱ. 이론적 배경 9
• 1. 정책과정 이론 및 정책형성 과정 모형 9
• 2. 정책흐름 모형 15
• 3. 선행연구 분석 21
• Ⅲ. 연구설계 41
• 1. 연구모형 41
• 2. 연구방법 43
• Ⅳ. 지방자치단체 남북교류협력 사업의 정책형성과정 분석 45
• 1. 분석개요 45
• 2. 킹던의 ‘정책흐름모형’을 활용한 강원도 남북교류협력 사업 분석 46
• 1) 1단계 : 태동기(1995년～1999년) 46
• 2) 2단계 : 본격 추진기(2000년～2008년) 55
• 3) 3단계 : 침체기(2009년～2013년) 62
• 4) 4단계 : 재도약기(2014년～2018년) 75
• 5) 5단계 : 재침체기(2019년～2021년 6월 현재) 85
• 3. 강원도 남북교류협력 사업 분석결과 종합 93
• 4. 정책적 시사점 및 개선방향 99
• Ⅴ. 결론 102
• 1. 연구결과 요약 및 한계 102
• 2. 연구의 시사점 및 정책제언 104