한국의 문화재 역사문화환경 보존정책 연구 : 신제도주의 동형화 이론을 바탕으로 = A Study on the Conservation Policy for the Historical and Cultural Environment of Cultural Heritage in Korea

국문 초록 (Abstract)

문화재 주변의 공간을 함께 보존하는 역사문화환경 보존정책은 유네스코 등 국제기구에서 공표하는 국제규범에서 지속적으로 제시되어 왔다. 이 정책이 한국 문화재 보존정책에 도입된 이래, 문화재청은 문화재 보존이라는 공적 당위성과 국민의 사유재산권 침해를 최소화해야 한다는 상반된 목적을 달성해야하는 복잡한 상황에 처하게 되었다. 또한 역사문화환경 보존정책 도입으로 인해 보존의 범주가 점 단위에서 공간 단위로 변화함에 따라 규제의 대상이 더욱 확장되었다는 특성을 가지고 있다. 현행 역사문화환경 보존정책은 「문화재보호법」에 근거하여 문화재별 행위기준(허용기준)이 적용되는‘역사문화환경 보존지역 제도’ 와 「고도 보존 및 육성에 관한 특별법」의 고도 보존제도가 있으며, 두 제도의 핵심적인 내용은 현상변경허가제도이다.
본 논문은 다음 두 가지 문제의식에서 출발하였다. 첫째, 국민의 재산권의 침해가 심화되는 역사문화환경 보존정책은 왜 도입되어야만 했으며, 도입을 촉진시킨 요인은 무엇인지를 고찰하고자 했다. 둘째, 역사문화환경 보존정책이 점 단위의 지정문화재 중심으로 설계된 기존의 문화재 보존정책과 어떤 점에서 차별성을 갖는지, 그리고 해당 정책이 공간 단위 문화재를 보호하는 데 적합한 정책인지에 대해 면밀히 검토하고자 했다.
이를 위해 필자는 연구의 이론적 접근방법으로, 신제도주의 동형화 이론을 적극 활용하였다. 1962년 문화재보호법 제정부터 현재까지 한국 역사문화환경 보존정책의 단계별 도입배경 및 변화과정은 세 가지 제도적 동형화 현상으로 설명할 수 있다. 물론 각 단계는 한 가지 동형화 기제에 의해서만 영향을 받는 것이 아니라 세 가지 기제가 혼합하여 영향을 주고 있으나, 단계별로 가장 강력하고 주도적인 역할을 하는 동형화 기제를 중심으로 살펴보았을 때, 보존정책은 다음과 같이 세 단계로 구분된다.
첫 번째 단계는 문화재 보호제도 수립기(1962~1999)로, 국외 제도를 모델링하는 모방적 동형화 과정이다. 이 시기에는 건축법에 프랑스의 문화재 주변 건축행위 허가제도가 도입되었다. 두 번째 단계는 문화재 보존 영향검토 시행기(2000~2009)로, 규범적 동형화 과정이다. 이 시기에는 국제기구 한국위원회가 설치되고 활동을 개시했을 뿐 아니라, 문화재청 내에도 전담부서가 신설되는 등 전문화 ․ 조직화가 이루어졌다. 또한 전 단계에서 도입된 건축법의 건축행위 허가제도가 삭제되는 과정에서 야기된 문화재 훼손위기 사례를 통해, 역사문화환경 관련 보존정책 수립에 대한 사회적 필요성이 확산됨으로써 문화재보호법에 문화재 주변 500m 공간을 설정하여 공간 내 행위규제가 도입되는 제도적 장치가 마련되었다. 마지막 단계인 역사문화환경 보존정책 도입기(2010~현재)는 1단계의 국외 선진 정책사례 모방과 2단계의 조직화 ․ 전문화를 기반으로 국가 차원 규제의 필요성에 대한 인식의 확산 아래 역사문화환경 보존을 위한 강력한 제도를 구축하는 강압적 동형화 과정이다. 이 단계에서 역사문화환경의 개념이 법률적으로 정의되고, 국제규범에서 도출 가능한 역사문화환경 보존가치를 포함하는 제도와 정책적 변화가 빠르게 진행되었다.
마지막 단계인 ‘역사문화환경 보존정책 도입기’의 보존정책의 동형화 특성은 다음 세 가지로 설명 가능하다. 첫 번째, 국제규범의 역사문화환경과 관련된 관념적 개념의 ‘역사문화환경 보존가치’와 비교할 때 ‘경관 가치’와 ‘생태적 가치’는 행위기준(허용기준) 마련 과정에 세부적인 지표가 반영되어 동형화가 이루어졌으나, ‘무형적 가치’는 ‘역사문화환경’ 개념에 반영되어 있지 않고 구체적인 제도화 단계도 아니다. 두 번째, 국외 역사문화환경 관련 정책과의 비교에서 공간을 설정 또는 지정하고 현상변경 행위를 규제하는 역사문화환경 보존정책의 특성은 동일하다. 다만 구체적인 방법은 한국의 특성에 맞게 변형하였고, 그 결과 구축된 제도의 내용이 문화재별 행위기준(허용기준)을 고시하여 기준 밖의 행위만을 규제하는 것이다. 세 번째, 한국 역사문화환경 보존정책은 국외 정책사례와 비교할 때 규제제도의 운영 주체와 규제의 범주, 두 가지 부분에서 차이가 확인된다.
아울러 선택적 동형화 및 동형화의 속도의 원인은 국가별 행정체계 및 한국의 문화재행정체계 특수성과 사회적 정당성의 확보과정에서 찾을 수 있다. 특히 역사문화환경 보존정책의 사회적 정당성 확보과정에는 문화재와는 차별화되는 ‘역사문화환경 보존가치’확립이 중요한 과제이다. 그러나 정당성 확보를 ‘인지적 과정’, ‘사회 인식에 따른 정책 대안’이라는 측면으로 볼 때, ‘역사문화환경 보존가치’의 확립과 이를 기반으로 하는 사회적 정당성 확보는 충분하지 않은 것으로 보인다. 충분하지 않은 사회적 정당성 확보는 동형화의 속도가 상대적으로 늦고, 일부 선택적 동형화 현상이 나타나는 등 제도화가 촉진되지 않은 원인이 된다. 그러나 3단계인 ‘역사문화환경 보존정책 도입기’의 동형화 특성을 국제규범 및 국외제도와 비교하여 종합적으로 분석하면 대체로 동형화의 속도는 늦으나 동형화의 수준은 높은 것으로 판단된다.
한편 ‘역사문화환경 보존정책 도입기’의 정책의 핵심은 문화재별 행위기준(허용기준)이 적용되는 역사문화환경 보존지역의 현상변경허가제도이며, ‘역사문화환경 보존지역 제도’ 또는 ‘문화재별 행위기준(허용기준) 제도’라고 할 수 있다. 이 제도는 다음 두 가지 측면에서 기존 점 단위 문화재 보존정책과 차별성이 확보됨과 동시에, 공간 단위 문화재 보존정책으로서 적절성이 인정된다.
먼저 문화재별 행위기준(허용기준) 마련의 과정에는 도시계획상 용도지역, 문화재 입지유형 등의 공간 특성이 고려된다. 또한 문화재별로 행위기준(허용기준) 범주에 속하는 현상변경행위에 대해 원칙적 허용에 따른 예외적인 제한이라는 원칙을 적용한다. 이는 법령에서 전반적으로 정의하는 행위에 대해 원칙적으로 규제하는 국가지정문화재 및 고도 보존제도의 현상변경허가제도와 차별화되는 부분이다.
아울러 ‘문화재별 행위기준(허용기준) 제도’는 문화재의 입지유형 등의 공간 요소 및 특성을 최대한 반영하고, 넓은 면적이 규제대상이 됨에 따라 확대되는 재산권 침해를 최소화하는 방향을 포함하고 있다. 즉 공간 보존 목적과 확대된 재산권 침해 범주 최소화라는 역사문화환경 보존정책의 두 가지 목적성이 충분히 반영되어 있기 때문에 공간 단위 문화재의 적절한 보존정책이라고 판단된다. 특히 2015년 이후에 조망성 등의 경관관리 5대 지표와 빛, 소음 등의 유해행위 관리지표를 추가한 정책은 국제규범의 ‘경관 가치’및‘생태적 가치’가 구체적인 제도운영에 도입된, 한국 역사문화환경 보존정책의 특징이자 성과라고 할 수 있다.
그러나 역사문화환경 보존지역 제도는 공간의 설정 기준이 점 단위 지정문화재라는 점에서 한계를 갖는다. 1단계에서 1978년 건축법의 문화재 주변 행위허가제 도입과 2단계인 2000년, 문화재보호법의 문화재 주변 영향검토 시행은 모두 점 단위 문화재 보호에서 출발하였다. 도시화, 산업화에 따른 문화재 훼손 방지와 행위허가제(규제제도)가 삭제될 경우 발생하는 문화재 경관과 보존가치 훼손 방지가 역사문화환경 보존정책이 도입된 원인이었으며, 주변의 공간 내 특정 행위를 규제해야만 점 단위 문화재도 보존된다는 인식이 있었다. 아울러 한국은 점 단위 문화재 지정체계 중심인 문화재보존체계이기 때문에 역사문화환경 보존정책은 점 단위 지정문화재 단위로 관리될 수밖에 없는 태생적인 조건을 가지고 있다.
역사문화환경 보존정책의 동형화 특성과 기존 점 단위 문화재 보존정책과의 차별성 검토에서 확인한 문제점을 해결하기 위하여 다음 여섯 가지 제도적 보완 및 발전방향을 정리하였다.
첫 번째, 사회적 정당성을 충분히 확보하고‘역사문화환경 보존정책’의 불명확성을 개선하기 위하여 학술적, 정책적 고민을 통하여 역사문화환경 보존 당위성과, 보존의 방법론, 보존가치 등을 아우르는 ‘역사문화환경 보존개념’으로 재정비되어야 한다.
두 번째, 역사문화환경 보존지역 내 현상변경허가와 관련된 행위 기준의 불명확성을 개선하고 공간특성이 허용기준 및 허가절차에 반영되게 하기 위하여 「문화재보호법」제13조 ④항의 허가신청절차 규정 등에 대한 정비와 허가신청 유형을 고려한 허가신청절차의 개선, 문화재 입지유형을 고려한 허용기준 작성방법 개선이 필요하다.
세 번째, 국제규범으로부터 도출한 3대 ‘역사문화환경 보존가치’중 한국 관련 제도에서 보존조치가 미흡한 무형적 가치 활성화를 위하여 백제문화재 등 문화행사에 대한 현상변경허가신청절차를 간소화하여야 한다.
네 번째, 역사문화환경 보존정책 도입으로 발생되는 개인 재산권 침해 범위 확대로 인한 갈등을 최소화하기 위하여 인구 규모를 고려한 의견수렴 절차의 개선이 필요하다.
다섯 번째, 역사문화환경의 효율적인 자료 관리시스템이 도입되어야 한다. 국가지정문화재 중심으로 정리되던 행정자료를 역사문화환경 보존지역을 기준으로 재편하여야 하고, 여러 유형의 지정문화재가 포함된 역사문화환경 보존지역의 공간의 특성을 파악할 수 있는 공간 단위 문화재의 유형 분류가 필요하다.
여섯 번째, 역사문화환경 보존의 결과 및 효과 점검을 위한 보존평가시스템 도입이 필요하다. 우수, 양호, 지원필요, 설정 재검토의 A~D 등급으로 분류하여 등급에 따라 예산 지원과 역사문화환경 보존지역의 설정 해지 및 축소 등의 행정조치가 수반될 수 있도록 하여야 한다.

목차 (Table of Contents)

• Ⅰ. 서 론 1
• 1. 문제제기 및 연구목적 1
• 가. 문제제기 1
• 나. 연구목적 3
• 2. 연구의 대상 및 방법 5
• 가. 연구대상 5
• 나. 연구방법 8
• 3. 용어의 정의 10
• Ⅱ. 역사문화환경 보존정책의 이론과 방법론 12
• 1. 신제도주의 동형화 이론 12
• 가. 신제도주의 동형화 이론 12
• 나. 제도적 동형화의 유형 15
• 다. 선택적 동형화 이론 18
• 2. 역사문화환경 보존정책 관련 선행연구 검토 19
• 가. 연구주제 및 학문분야별 특징 19
• 나. 역사문화환경 보존정책의 사회적 정당성 25
• 다. 정책연구의 특징 및 한계 27
• 3. 역사문화환경 보존정책 연구의 분석절차 31
• 가. 연구의 분석절차 31
• 나. 연구의 분석내용 34
• Ⅲ. 역사문화환경 관련 국제규범․국외 정책 분석 42
• 1. 역사문화환경 관련 국제규범 유형 42
• 가. 국제규범의 유형 분석 45
• 나. 국제규범의 유형별 발전 흐름 68
• 다. ‘역사문화환경 보존가치’ 도출 및 특성 69
• 2. 국외 역사문화환경 관련 정책 분석 73
• 가. 아시아 국가의 역사문화환경 관련 정책 74
• 나. 유럽 국가의 역사문화환경 관련 정책 81
• 다. 국외 역사문화환경 관련 정책의 특성 89
• Ⅳ. 한국 역사문화환경 보존정책의 형성 및 현황 분석 94
• 1. 역사문화환경 보존정책의 형성 및 변천 94
• 가. 점 단위 지정문화재의 보존정책 94
• 나. 역사문화환경 보존지역 정책 97
• 다. 고도 보존정책 113
• 라. 건축 및 도시계획 관련 현상변경허가제도 123
• 마. 역사문화환경 관련 기타 법제도 133
• 2. 역사문화환경 보존지역의 현상변경 현황 분석 140
• 가. 공간적 특성과 현상변경 141
• 나. 현상변경의 허가신청 유형 152
• Ⅴ. 한국 역사문화환경 보존정책의 특성 및 발전방향 168
• 1. 역사문화환경 보존정책의 단계별 동형화 특성 168
• 가. 문화재 보호제도 수립기: 모방적 동형화 과정 169
• 나. 문화재 보존 영향검토 시행기: 규범적 동형화 과정 173
• 다. 역사문화환경 보존정책 도입기: 강압적 동형화 과정 178
• 라. 동형화 기제의 타당성 및 종합적 특성 180
• 마. 선택적 동형화와 사회적 정당성 188
• 2. 역사문화환경 보존정책의 차별성 및 적절성 197
• 가. 점 단위 문화재 보존정책과의 차별성 197
• 나. 역사문화환경 보존정책의 적절성 및 한계 201
• 3. 역사문화환경 보존정책의 제도적 보완 및 발전방향 205
• 가. 사회적 정당성 확보를 위한 역사문화환경 보존개념 재정비 206
• 나. 현상변경허가제도의 체계적인 규정 정비 208
• 다. 문화행사 허가절차 개선을 통한 무형적 가치 활성화 215
• 라. 주민 의견수렴 절차 개선으로 갈등 최소화 216
• 마. 역사문화환경에 대한 효율적 자료관리시스템 운영 220
• 바. 역사문화환경의 보존평가시스템 도입 221
• Ⅵ. 결론 225
• 참고문헌ㆍ누리집 230
• Abstract 245
• 부 록 252