다중흐름모형을 적용한 미세먼지법 정책결정 과정 분석 : 발전·산업부문 중심으로

국문 초록 (Abstract)

과거에는 주목받지 못했던 산업·발전부문에 의한 미세먼지에 대한 정책이 왜 2015년 이후에 주목받고 미세먼지 특별법까지 만들어진 이유가 무엇일까에 대한 연구 배경으로 시작하였다. 본 연구에서 다루어지게 되는 다중흐름모형(Multiple Streams Framework)은 Kingdon에 의해 쓰레기통 모형을 확장한 모델을 적용하였는데 이는 비합리적으로 예측할 수 없는 문제의 흐름, 정책 대안의 흐름, 정치의 흐름, 그리고 정책의 창이라는 개념을 통해 미세먼지 특별법 제정 의제설정 단계를 설명하고 있다. 첫 번째, 문제의 흐름 부문에서는 오래전부터 황사 먼지는 봄(3~5월), 겨울(11~2월)철에 집중 발현하여 국내 미세먼지 배출과 동반하여 점차 위험한 현상을 가져왔다. 한편, 국내에서는 소위 ‘클린디젤’이라 불리는 경유차가 2011년부터 본격 증가하였는데, 2015년 등록대수 기준으로 전체 183만대 자동차 중 경유차가 96만대로 상당수 차지한 것을 알 수 있다. 또한 국가의 전력수급의 주요한 역할을 하는 석탄 화력 발전소는 1990년대 말에 들어서부터 본격적으로 증가하기 시작하여 최근까지도 꾸준히 증설해 왔다. 이에 더불어 발전·산업계에 사용되는 유연탄 수입도 활발한 시기였다.
특히 문제의 흐름단계에서 미세먼지 현상은 과거부터 늘 존재하였던 시기였다는 것을 검증하였다. 2006년~2008년 시기에 해당하는 도시대기측정망에 영향인자로 통계적으로 유의미한 변수들은 기상인자(평균기온, 강수량, 평균풍속), 공장비율, 석탄화력발전량, 유연탄 및 무연탄 시도별 거래량으로 확인되었다. 더미변수로는 동해안에 위치한 발전소와 거리가 멀어질수록 도심의 미세먼지 농도는 감소한 것으로 분석되었다. 여기서 다중선형회귀분석의 설명력은 63.01% 이며, 다중공선성도 모두 10이하로 확인되었다.
두 번째, 정책의 흐름 부문에서 기상청은 기술발전과 함께 황사관련 정책에 대해서 미세먼지(PM10), 초미세먼지(PM2.5) 관리 정책으로 전환하였다. 때마침 2013년 세계보건기구(WHO) 국제암연구소(IARC)의 발표로 미세먼지에 대한 심각성을 경고하여, 환경부에서도 미세먼지를 주요 환경오염인자로 인식하여 관련정책들을 추진하였고, 2013년 8월 수도권 시범 예보 시행에 이어 2014년 2월에 전국적으로 미세먼지 정식 예보를 시행하였다.
세 번째, 정치의 흐름 부문에서 2000년대 이후 한국과 중국 사이의 무역량이 증가되고 경제관계가 긴밀해졌다. 2010년대 중국의 부상과 희토류 사건 등 국제 갑질, 잇다른 조선족 범죄(2012년 오원춘 사건 등), 무분별한 중국관광객 등으로 인해 국내에 반 중국 정서가 깊어지게 되었다. 게다가 중국이 자국 내 대기오염유발 공장을 동쪽해안으로 옮겨짓는 다는 설이 오가게 되고, 2010년대 중반에 국내 미세먼지 현상이 악화되자 국민들의 키워드 동향을 살펴보면 ‘중국 발 미세먼지’가 주된 여론을 형성 한 것으로 확인 되었다.
이에 따라 정부는 한중관계 악화를 우려했기 때문에 중국 발 미세먼지라고 확정하기 어려웠으며, 국내요인을 규명하는 데 집중하기 시작하였다. 또한 전 세계적으로 기후변화 문제에 대한 온실가스 감축 이행계획이 담긴 ‘POST-2020’ 가 등장하면서 국제정서를 따르게 되었다. 이 시점에 2017년 대선을 앞두고 정부 여당은 2015년부터 대선공약에 미세먼지 관련 정책을 발전시킬 필요가 있었다.
네 번째, 정책의 창 부문에서는 2015년 2월 때 아닌 미세먼지 고농도 시기가 찾아왔고 당시 비수도권 지역에도 고농도 현상이 나타났다. 언론 보도건수는 1만2천 건에 이르고 더불어 그린피스에서는 국내 초미세먼지에 대한 중국영향은 30~50%에 그치며 절반이상은 국내 요인으로 자동차, 공장, 석탄 화력 발전소 이며 정부의 예보시스템의 미숙한 정확도를 비판하였다. 그리하여 2016년 5월 10일 박근혜 대통령이 국무회의에서 “미세먼지는 국민 안전과 건강을 위협하는 중차대한 문제로 국가적 차원에서 특단의 대책을 세워야 한다”라며 대책마련을 지시하면서 정책의 창이 열리게 되었다.
곧바로 5월 25일에 정부는 미세먼지 문제 해결을 최우선 과제로 설정하면서 대책 마련을 위한 관계부처 합동 테스크 포스를 구성 하고 운영되기 시작하였다. 그리고 제2차 수도권 대기환경 기본계획의 목표를 조기 달성을 주요 내용으로 하는 미세먼지 관리 특별 대책을 같은 해 6월에 발표하게 되었다. 이후 새 정부가 출범하며 2017년 9월 26일 정부 합동으로 미세먼지 관리 종합대책이 수립되면서 미세먼지 배출원의 국내 요인으로써 발전·산업용 유연탄 사용에 따른 환경규제가 본격적으로 강화되었다.
여기에서 정책선도자는 박근혜 대통령과 국무회의 안건을 제시한 기재부·산통부·국토부·환경부 장관으로써, 이들은 미세먼지 문제에 대해 범정부적 대응을 한 역할이 컸다. 그 이유는 높은 국민적 관심과 문제 해결의 시급성과 함께 저감 수단으로 제시되는 타 분야의 정책·계획과 직접적으로 연계되게 만들었기 때문이었다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

It started with the background of a study on why the Fine Dust Act by the industry and power generation sector, not been noticed in the past, has received attention after 2015. The Kingdon’s MSF model is irrationally unpredictable flow of problems, flow of policy alternatives, flow of politics, and policy window. It explains the steps of setting the agenda for the enactment of the Fine Dust Act in this study. (1) From 2006 to 2008 It was recognized only as a China’s yellow dust problem, and industrial and power generation sources were excluded. Meanwhile, a diesel vehicle system, thermal power plants, and increased import of fuel. (2) Meteorological Administration's yellow dust fine dust forecast system and diesel tax were introduced. From metropolitan air quality has been changed to fine dust policy especially. (3) sentiments against fine dust are rising, by chance, the fine dust policy were highlighted in the pledges of the 19th presidential candidate on 'law, transportation, power generation, international diplomacy' sectors in 2015. (4) the policy window was opened with the announcement of President Park's cabinet meeting in May 2016. And the task force was formed and an emergency entered into special measures against fine dust.

Keyword : Find Dust Act, PM10, Coal-fired plant, MSF model, Pooled OLS

목차 (Table of Contents)

• 제1장 서 론 1
• 제1절 연구의 배경과 목적 1
• 제2절 연구의 내용 및 범위 5
• 제3절 연구의 방법 6
• 제2장 이론적 논의와 선행연구 7
• 제1절 다중흐름모형(MSF) 7
• 제2절 선행연구 검토 9
• 제3장 다중흐름모형 : 문제의 흐름 16
• 제1절 문제의 흐름 16
• 제2절 통계 분석 20
• 제4장 다중흐름모형 : 정책, 정치의 흐름과 정책의 창 34
• 제1절 정책의 흐름 34
• 제2절 정치의 흐름 40
• 제3절 정책의 창 45
• 제5장 결 론 49
• 제1절 요약 49
• 제2절 연구의 한계 및 시사점 52
• 참고문헌 53
• ABSTRACT 59
• 부 록 61