지방자치단체를 당사자로 하는 소송에 관한 법률 제정을 위한 시론 = A study on the Establishment of the Act on Litigation to Which the Local Government is a Party

국문 초록 (Abstract)

현재 지방자치단체는 소송수행 사무에 큰 제약을 받고 있다. 첫째, 지방자치단체는 행정소송에 관하여 법무부장관의 포괄적인 지휘를 받는다. 둘째, 민사소송과 당사자소송의 경우 국가나 상법상 회사 등이 비교적 자유롭게 소속 직원에게 소송수행을 할 수 있는 것과 달리 지방자치단체는 소속 직원에게 소송수행을 하게 할 방법이 매우 한정되어 있다. 그러나 이러한 제약이 타당한가?

지방자치단체의 소송에 대한 국가의 지휘권은 행정과 소송사무의 통일적 처리를 목적으로 하지만 거기에는 우등한 상급기관이 열등한 하급기관을 지휘·통제하겠다는 전제가 숨어있다. 그러나 국가와 지방자치단체는 서로 소송전략이 충돌하기도 하고, 대립하는 당사자로서 싸우기도 한다는 점에서 상하의 관계라고 할 수 없다. 국가의 소송지휘는, 전자의 경우에는 행정적 간섭이며, 후자의 경우에는 이해충돌이 된다. 또한 지방자치제도는 지방자치단체 고유의 의사결정권한을 보장하고 있으며, 지방자치단체의 소송역량 또한 발전하였다. 그렇다면 지방자치단체의 소송에 대한 국가의 지휘권은 타당성이 적다.

한편, 국가는 국가를 당사자로 하는 소송에 관한 법률에 따라 자유롭게 소속 직원을 소송수행자로 지정할 수 있고, 민간 회사 등의 경우 지배인이나 사내변호사를 활용하여 비교적 자유롭게 소속 직원을 소송수행자로 활용할 수 있다. 그런데 지방자치단체는 오로지 민사소송법의 예외 규정이 아니면 소속 직원을 소송수행자로 활용할 수가 없다. 국가와 지방자치단체는 지역적 제한 및 사무배분이 다를 뿐 행정권한을 행사한다는 점, 각자 헌법과 법률상의 조직근거를 갖는다는 점, 독립된 법인격을 가진다는 점에서 같고, 특히 소송에 임해서는 각자가 동등한 당사자가 될 수 있으므로, 소송수행자 지정 권한에 있어 이들을 다르게 취급할 이유가 없다. 그럼에도 지방자치단체는 국가의 지위는 고사하고 민간 회사의 지위보다 못한 대우를 받고 있는데, 이는 국가에 대하여 불합리한 차별취급이다.

이러한 상황은 해석으로 극복되기는 어려워 보인다. 그러므로 지방자치단체를 당사자로 하는 소송에 관한 법률(가제)을 제정하는 방식으로 해결되어야 한다. 그 내용으로 지방자치단체장이 소속 직원을 소송수행자로 지정하되 적어도 한 명 이상은 변호사 자격을 갖춘 직원을 포함한다. 그리고 사무의 종류를 불문하고 지방자치단체에 대한 법무부장관의 소송지휘권을 일괄삭제하되, 예외적으로 국가적으로 통일적 사무처리가 필요하다고 인정되는 일정분야의 업무에 관해서만 소송지휘 등을 할 수 있도록 하는 내용을 두면 지방자치단체의 자율성과 국가행정의 통일성 모두가 확보될 수 있을 것이다.

다국어 초록 (Multilingual Abstract)

Currently, local governments are heavily constrained by their litigant practices. First, local governments are under comprehensive control of the Minister of Justice in respect of administrative litigation. Second, whereas the central government or the company can designate their employees as litigation performers in the case of civil and party suits, the local governments have very limited methods to make their employees perform litigations. But is this restriction reasonable? The central government's authority over administrative litigation by local governments is aimed at uniformly handling administrative and litigant affairs, but there is a premise that superior institutions will command and control inferior institutions. However, the central and local governments are not in a high-level and low-level relationship with each other. Also, litigation strategies clash and fight as opposing parties. The central government's directions in litigation are administrative interference in the former, and conflict of interest in the latter. In addition, the local autonomy guarantees the decision-making authority unique to local governments, and the litigation capacity of local governments has also developed. If so, the central government's command over local governments' lawsuits is less valid.Meanwhile, the central government is free to designate its employees as litigation performers under the Act on Litigation to Which the State is a Party, and in the case of private companies, its employees can be used as litigation performers relatively freely by using managers or in-house lawyers. Local governments, however, cannot use their employees as litigation performers unless they comply with the exception of the Civil Procedure Act. There is no reason to treat the central and local governments differently in their power to appoint litigation performer, as they have separate legal basis, and have independent legal status, especially since each can be an equal party in a lawsuit. Nevertheless, local governments are treated less than the status of private companies, let alone the status of the central government, which is unreasonable discrimination against the central government. This situation seems difficult to overcome by interpretation. Therefore, it should be resolved by enacting a law, tentatively named, the Act on Litigation to Which the Local Government is a Party. In this regard, the head of a local government shall have his or her employees as litigation performers, but at least one of them shall include those who are qualified as lawyers. In addition, the Act also excluded the general authority for the directions of the Minister of Justice in relation to the litigation concerned. And only exceptional cases can be ordered when it comes to certain areas of work that are deemed necessary for a unified office handling by the central government. This would ensure both the autonomy of local governments and the unity of state administration.

참고문헌 (Reference)

1 김중권, "행정소송에서의 대학의 當事者能力에 관한 小考"

2 김중권, "행정법" 법문사 2019

3 송영천, "지방자치제 시행과 관련한 각종 쟁송의 제문제" 한국법학원 2002

4 국회 행정안전위원회, "지방자치법 일부개정법률안 검토보고서" 2019

5 김병준, "지방자치론" 법문사 2015

6 강기홍, "지방자치단체의 행정소송 수행권" 한국공법학회 39 (39): 13-40, 2011

7 오용식, "지방자치단체의 소송수행자와 변호사강제" 법제처 (7) : 2006

8 대한변호사협회, "지방자치단체를 당사자로 하는 소송 등에 관한 법률안에 대한 의견"

9 국회 법제사법위원회, "지방자치단체를 당사자로 하는 소송 등에 관한 법률안 검토보고서" 2010

10 김시목, "지방자치단체가 소송수행자를 지정할 수 있는지 여부"

11 홍정선, "지방자치·지방자치법의 과거, 현재 그리고 미래" 한국지방자치법학회 2019

12 문상덕, "지방자치 관련 소송제도의 재검토" 행정법이론실무학회(行政法理論實務學會) (54) : 223-243, 2018

13 홍정선, "신지방자치법" 박영사 2018

14 한국지방행정연구원, "법령사무총조사"

15 김중권, "法治國家原理를 구현하기 위한 行政訴訟法의 改正" 법학연구소 (68) : 1-24, 2015