지방과 그린 뉴딜: 지방분권과 지방정부 자율성을 중심으로

이재현 한국지방정치학회 2021 한국지방정치학회보 Vol.11 No.2

This study reviewed the relationship between the Korean New Deal policy at the local government level. In addition to this, what should be considered to become an effective local government-led Green New Deal policy was reviewed. The review results are as follows. 1) The Regional Balanced New Deal is considered to be a policy that has been added and improved with the strategy of the local government-led New Deal project to the existing balanced local development policy at the level of decentralization. 2) we found that in local government with low local government financial autonomy and low local economic performancese, maximizing the potential of the government's Green New Deal policy has been found to be much more positively. 3) the local governments, which are more active in enacting ordinances that reflect current issues of local governments, rather than the unified mandatory autonomy law led by the central government, took action to enact ordinances related to the local government's Green New Deal, and had to find a new path due to the relatively poor local economy. Therefore, It is necessary to improve local fiscal conditions, which are essential for decentralization, and to actively and diversify ordinances. And above all, In order for the Green New Deal policy to be successful, it raises the need for local governments to make active efforts related to self-government legislation beyond securing financial autonomy under the premise of decentralization and balanced local development. 이 연구는 최근 부상하는 한국판 뉴딜 정책이 지역과 연계된 정책이라는 점에 착안하여지방정부의 여건(재정, 입법 능력 등)이 국가 정책인 그린 뉴딜 정책과 어떠한 관계를형성하고 있는지를 살펴보고, 지방정부 주도의 그린 뉴딜 정책이 보다 효과적으로 작동하기 위한 조건이 무엇인지를 검토하기 위해 지방분권과 지방정부 자율성(재정, 조례입법 등)을 중심으로 분석 및 논의하였다. 분석결과, 첫째, 지역균형 뉴딜은 지방분권 차원에서 기존의 지역균형발전 정책에 4차 산업혁명으로써의 디지털 뉴딜과 기후변화 대응을 위한 그린 뉴딜 정책이 지방정부 주도형 뉴딜 사업이라는 전략이 추가 및 개선된정책으로 이해된다. 특히 지방정부 주도형 뉴딜 사업이 그린 뉴딜과 관련된 환경 및 에너지 관련 사업들을 많이 추진하고 있다는 점에서 지방정부 또한 전 세계적으로 가장 이슈가 되는 환경문제를 지역경제 성장의 원동력으로 삼아 새로운 전환점을 모색하는 것으로 판단된다. 둘째, 이러한 그린 뉴딜 정책을 지방정부 자율성 측면에서 보면, 대부분해당 지방정부 주도의 그린 뉴딜 사업을 추진하고 있지만, 지방정부의 재정적 자율성이낮고 지역경제 활성도가 낮은 지역에서 훨씬 더 적극적으로 정부의 그린 뉴딜 정책의 기회를 극대화하려는 행태를 확인하였다. 셋째, 지방정부의 재정적 자율성을 가늠하는 재정자립도처럼 명확하게 구분하여 분석하기에는 한계가 있었지만, 조례입법의 자율성과적극성을 검토한 결과, 중앙정부 주도적이고 천편일률적인 위임자치입법보다 해당 지방정부의 현안이 반영된 조례제정에 적극적인 지방정부는 지역경제가 비교적 좋지 않아 새로운 활로를 모색해야 하는 지방정부가 그린 뉴딜 관련 조례를 제정하는 행태를 보였다. 이러한 점을 종합적으로 고려해 볼 때, 그린 뉴딜 정책이 지역단위에서 보다 효과적으로 발현되기 위해서는 지방분권에 반드시 필요한 지방재정 여건 개선과 더불어 조례제정의 적극적 추진과 다양화가 필요하며, 특히 지방정부들의 거버넌스와 관련된 조례를 제정하고 운영해야 할 필요가 있다. 아울러 국가차원에서 시작된 그린 뉴딜 정책이 성공하기 위해서는 지방분권과 지역균형발전을 전제로 지방정부들이 재정적 자율성확보를 넘어 자치입법과 관련된 적극적인 노력을 경주해야 할 필요성을 제기한다.

제1공화국 시기 지방자치법 개정의 배경과 목적: 1956년 제2차 지방자치법 개정을 중심으로

김진흠 ( Jin Heum Kim ) 이화사학연구소 2014 梨花史學硏究 Vol.0 No.48

Implement of the local self-government was postponed by the demand of President Syngman Rhee. Syngman Rhee demanded appointment system at the selection of mayor of a city or town and headman of a village on the condition of implement of the local self-government. Under the trouble with the National Assembly, the local autonomy act was legislated in 1949. But the local election wasn``t implemented due to the Korean War. In 1952, with the Pusan Political Crisis just ahead, the first election of the local council was suddenly implemented. At this election, the ruling party took up about 60% of the seats and the independent members took up about 40% of the seats. The first local council members were mostly regarded as pro-government group. But they were also analyzed that they had a critical opinion without considering the party register. The first local council could exercise non-confidence resolution against a local government head. The government insisted that the local self-government had problems because the local council abused non-confidence resolution. This insistence of the government was based on the revision of local autonomy act. Frequent resignations of local government heads arose from fraudulent acts by the local government head, not from abuse of non-confidence resolution. The government brought up a problem of abuse of non-confidence resolution in order to curtail the authority of the local council. The government committed direct violence and pressure when the local council didn``t obey the intention of the government. In some cases, the executive members of the Liberal Party went down to provinces, and then interfered the selection of the local government head. The Police also forced the local council members to elect specific candidate by committing violence. After all, the Syngman Rhee regime implemented the second revision of local autonomy act in February 1956 which contained elimination of non-confidence resolution, so that authority of local council was highly reduced and the local government heads were subordinate to the government more intensively.

부패에 따른 지방정부 실패와 대응 방안

정정목 한국부패학회 2015 한국부패학회보 Vol.20 No.4

Local governments fail for various reasons. Corruption is one of the reasons of the failure. The prime purpose of this paper is to clarify types of corruption in local governments. Then identify matching failures of each type of corruption. It will help to create strategies to prevent local governments to fail. Corruption is, basically, a human behavior. In many cases, corruption abusing institutions. Man invent institution, however, institution made human behavior. Man and institution mutually affecting. One may descrive it as an evolution of corruption. This is why continuous efforts to cease corruption never succeed. Institution, here, means a formal governing apparatus based on representative democracy. Many deficits are imbedded in representative democracy. Electoral system which is an essential element of it is inefficient in comparison with market. Voter as an indispensable element of the system shows a little concern in politics since information is far from perfect and distributed unevenly among participants causing an increased costs of voting. Asymmetrical information exists between local government officers and local council which causing councilors captured by local government officers and impairing the principle of the separation of powers. Local residents may misunderstand the true purpose of unconditional grants due to fiscal illusion. Moreover, local communities, especially farming and fishing communities, tend to be more undemocratic or in other words more conservative than their counterparts in urban areas. As a result, moral hazards among local public officers, trafficking party nominations, trafficking official positions in local governments, cartelized corruptions and institutional corruption which means buying laws are prevalent. More important implication of the failure of local government that caused by the deficits of representative democracy in combination with human egoism is the fact that it is not only the failure of local governments but also the failure of the formal governing apparatus as a whole. This is why the cures for the failure of local governments cannot be limited to the local governments. The author suggests following measures to prevent local government failure. Election held in all levels of governments should be managed by public funds since expenses for the campaign and the political contributions are the prime sources of corruptions and local governments failure. Power of local government head should be exercised through decentralization within local government. Also, power of local government head on local budget should be restricted by introducing hard budget constraint to prevent from misuse and/or abuse of budget. Pringent system should be enlarged to emphasize the sense of responsibility for the rank and file voter in the results of politics. To intensify competition among local governments, the outcomes of administration should be as clear as possible so that local residents can compare his/her local government with neighboring governments. To do this, power of local governments should be enforced with a well designed decentralization within local government as a condition. 지방정부는 다양한 이유로 실패한다. 부패는 그 한 원인이다. 이 글의 일차적 목표는 지방정부의 부패 유형과 각 유형의 부패가 초래하는 지방정부 실패를 분류하는 것이다. 이를 근거로 실패를 방지할 수 있는 대책을 모색하는 것이 주된 목표이다. 부패는 본질적으로 인간의 행태이다. 부패의 많은 경우가 제도의 허점을 이용한 것이다. 인간이 제도를 고안하지만 제도가 다시 인간의 행태를 만든다. 인간과 제도는 상호작용하며, 이를 부패의 진화로 이해할 수도 있을 것이다. 왜 부패를 근절하려는 지속적인 노력이 성공하지 못하는가를 설명해 주는 것이기도 하다. 여기서 제도란 대의민주제에 따른 공식적 통치체제를 의미하는데 이 제도에는 많은 결함이 내재해 있다. 이 제도의 핵심인 선거제도는 시장에 비해 비효율적이다. 선거의 주인인 유권자는 투표에 큰 관심을 보이지 않는다. 정보가 불충분할 뿐만 아니라 불평등하게 배분되어 투표의 비용을 높이기 때문이다. 지방공무원과 지방의원 사이의 비대칭정보로 인해 지방의원은 지방공무원에게 포획되어 삼권분립의 원칙이 훼손된다. 주민들은 재정환상에 빠져 무조건부보조금의 주된 목표를 이해하지 못할 수도 있다. 더욱이 소규모 지역사회는 도시 지역에 비해 더욱 보수적인 경향이 있다. 그 결과, 지방 공직자들의 윤리적 해이, 정당의 공천권 매매, 지방공무원 승진․보직인사의 매관매직, 부패 카르텔, 법안 구매를 의미하는 제도화 부패가 만연하여 실패를 초래한다. 이를 방지하기 위한 방안은 다음과 같다. 모든 수준의 정부에서 치러지는 선거의 공영제를 도입하여야 한다. 지방정부 내부의 분권화(decentralization within local government)를 통해 막강한 단체장의 권한을 지방정부의 권한으로 전환하여 단독으로 행사할 수 없도록 해야 한다. 예산의 오․남용에 대하여는 강성예산제약(hard budget constraint)을 도입하여 경우에 따라서는 단체장과 관련자들의 사유재산으로 책임지도록 하는 방안도 강구해야 한다. 유권자들의 책임의식과 직접민주제적 요소를 강화하기 위하여 주인 겸 대리인(pringent) 체제를 확충해야 한다. 내부분권화를 전제로 지방정부 권한을 강화하여 운영성과가 보다 분명하게 드러나도록 함으로써 지방정부 간 경쟁을 강화해야 한다.

지방기록물관리기관 설립의 방향과 방법

지수걸 한국기록학회 2009 기록학연구 Vol.0 No.21

Local governments in Korea, sixteen in total, shall establish local government archives to and manage preserve their permanent archives to comply with the Public Records Management Act amended in October 2006. National Archives of Korea(NAK) directed the local governments to recruit legally qualified archivists by the end 0f 2006 and to plan on the establishment and operation of the local government archives by the end 2007. However, none of the government archives was established by far. Government officials in NAK and the local governments raised the limits of the budget and human resources. What is more serious is that they don't concern why the archives are necessary and what missions and functions the archives should have. In this paper, I summarized the present situation and problems in establishing the local archives, and what we will do to establish normal government archives. First, local governments should establish "local government records commissions" and employ qualified archivists. The local government records commission should comprise concerned and qualified members. The records commission, as a policy and decision-making body, should make plans and implement the plans to establish the local archives, establish professional training programs to produce qualified archivists, promote local archives community activities, determine operational issues, and make a long-term development plan satisfying local demands. Second, the local government archives share existing repositories of NAK. Third, after the establishment of the archives, the local archives should perform normal records and archives management of the local governments as records acts mandate, do general records surveys and appraise the records created in the local governments. The local government archives should collect valuable local archives including private archives, and arrange and make usable them to provide access. They also promote and coordinate various cultural heritage community activities related to the local archives. 16개 광역자치단체는 2006년 10월에 개정된 「공공기록물 관리에 관한 법률」따라 소관 기록물의 영구보존 및 관리를 위하여 영구기록물관리기관을 설치․운영해야 한다. 국가기록원은 위의 개정 법률에 따라 각각의 광역자치단체에, 2006년 말까지 기록물관리 전문요원을 배치하고, 2007년 말까지 지방기록물관리기관 설치․운영계획을 수립할 것을 지시했으나, 2009년이 한참 지난 현재까지도 제대로 된 지방기록관은 하나도 설립되지 않았다. 국가기록원이나 시도의 현장 실무자들은 인력과 예산이 문제라고 말한다. 그러나 이보다 더 큰 문제는 왜 지방기록물관리기관을 설립해야 하는지, 어떤 기능과 역할을 수행하는 기관을 설립해야 하는지, 기본적인 문제의식이 모호하다는 점이다. 이런 문제의식 가운데, 이 글에서는 먼저 ‘지방기록관리의 현황과 과제’, ‘기록관 설립 추진 실태’, ‘기록관 설립계획의 문제점’ 등을 개괄적으로 정리한 뒤, 제대로 된 ‘지방기록관’ 설립을 위해 우리가 어떠한 노력을 기울여야 할 것인지, 그 대안을 제시해 보고자 노력했다. 이 글의 핵심요지는 첫째, 지방기록관을 설립하기 전에 각각의 광역자치단체는 분야별 전문요원을 선발함과 동시에 적절한 구성과 방식으로 ‘지방기록관리위원회’를 설립하여, ① 지방기록관 설립 추진(최고 의사결정 기구) ② 전문요원 양성 프로그램 운영 계획 수립 ③ 지방기록문화운동 활성화 계획 수립 ④ 지방기록관 운영에 관한 제반 사항 심의 결정 ⑤ 지역 사정 및 주민 요구에 부합하는 ‘장기발전계획’ 수립 등의 업무를 수행해야 한다는 것, 둘째, 각 자치단체별로 보존서고나 시설 등을 따로 설립하는 것보다는 성남, 대전, 부산에 존재하는 권역별 서고와 시설을 공동으로 활용해야 한다는 것, 셋째, 설립 이후 각각의 지방기록물관리기관은 ① 법령에 규정된 해당 지역의 통상적인 기록관리 업무 ② 해당 지방에서 생산된 모든 보존기록물에 대한 실태조사와 구체적인 평가 업무 ③ 민간기록을 포함한 각종 의미있는 지방기록의 수집 및 정리, 공개 및 활용 업무(수집 및 활용계획 수립 업무) ④ 지방기록문화운동의 매개 혹은 후원 업무 등을 수행해야 한다는 것 등이다.

지방자치단체에 대한 국가감독의 법적 쟁점

조성규 한국지방자치법학회 2016 지방자치법연구(地方自治法硏究) Vol.16 No.3

It is quite natural regardless of the constitutional guarantee of local autonomy, that the administration of local governments can be approved within the scope of a national legal system. Consequently, a violation of the national legal system by a local government should be controlled under the supervision of the central government. That is question, how the control of the central government is harmonious with the guarantee of the right of self-governing, because the both externally seem to be contradictory. The issue of this paper is related to the two points, one is the possibility and the limit of the control of the central government, the other is the trend of judicial precedents in the control of the central government. Firstly, there is one question on the possibility of the central government’s control to an administration of a local government pursuant to the purpose of laws without any specific provision. Local governments’ independence from the State has been legally and systematically secured by putting the local government system in operation. The constitutional guarantee of local autonomy contains that the central government and local governments basically associate on an equal footing. Therefore, it is need of specific provisions as legal authority for the central government’s control to administration of a local government. The Local Autonomy Act provides that the competent central government organs may audit, revoke or suspend the autonomous affairs in cases where a local government violates any provisions of laws. In practice, however, the central government sometimes tries to involve in administrations of local governments without the considerations of the violations. Consequently, the target and possibility of the central government’s control must be specified by the provisions of laws. There is another issue of this paper on the legal limits of the central government’s control to local governments. Even if the central government may have the right of control, the requirements should be limited to the minimum scope for the guarantee of local autonomy. Furthermore, the control of the central government should be subsidiarily done after the self-control of local governments. In conclusion, the legal system of the central government’s control to the local government in the Local Autonomy Act must be changed to be coincide with an equal footing between the central government and local governments. Simultaneously, as the equal and cooperative relation between the central government and local governments become more common, the traditional trend of judicial precedents attached to centralism has to be changed accordingly. 지방자치법제에 있어 국가의 감독과 통제의 문제는 자치권의 보장 문제 못지 않게 중요하다. 국가감독과 자치권의 보장은 동전의 양면으로서 실질적인 관련성을 갖기 때문이다. 그간 지방자치단체에 대한 국가의 감독 또는 통제 문제의 접근에 있어서는 국가감독은 지방자치의 보장과 모순・충돌되는 것이라는 부정적인 인식을 갖는 것이 일반적이었다. 그러나 국가감독을 둘러싼 지방자치 환경의 변화 등을 고려할 때, 국가감독의 문제를 법적으로 접근하기 위해서는 지방자치제도에 있어 국가감독의 규범적 본질에 대한 정확한 인식이 우선적으로 필요하다. 지방자치단체의 구역은 국가 영역의 일부인 점에서 지방자치단체의 사무수행은 국가의 이익과도 당연히 관련된다. 이러한 중첩성은 국가감독을 포함하여 지방자치의 구체적 법제화에 있어 중요한 단초로서, 자치권의 보장을 내용으로 하는 지방자치법제에 있어서도 국가의 관여와 통제는 필연적인 것으로 불가피한바, 지방자치단체에 대한 국가감독의 문제는 지방자치권 보장의 당연한 이면으로서 접근되어야 할 것이다. 즉 국가와 지방자치단체의 중첩성에서는 물론, 법치주의의 요청은 국가에 의한 일방적 감독과 통제 자체를 불허하는 것이 아니라, 국가의 감독과 통제가 헌법상 보장된 지방자치권을 침해할 수 없다는 본질적 한계를 내용으로 하는바, 결국 국가의 감독과 통제는 허용성의 문제가 아니라, 그 범위와 정도의 문제가 규범적 본질이라고 할 것이다. 지방자치는 헌법에 의해 보장된 규범적 제도인 점에서, 지방자치단체에 대한 국가감독의 범위와 한계 역시 지방자치의 헌법적 보장으로부터 찾아져야 한다. 특히 지방자치제도는 제도적 보장의 성격상 법률에 의한 구체화에 의존하는 점에서, 헌법적 보장의 이념에 부합하는 국가감독의 법제화가 중요하다. 그럼에도 현재 지방자치법제는 여전히 종래의 중앙집권적 전통 하에서 국가중심의 우월적・후견적 지방자치의 기조가 유지되고 있으며, 그 결과 지방자치단체에 대한 국가기관의 감독과 통제가 중복되어 자치권의 침해는 물론 지방자치단체에 현실적으로 상당한 부담이 되고 있고, 감독・통제의 실효성 또한 저하되는 중요한 원인이 되고 있다. 따라서 국가감독제도의 개선이 필요한바, 그 기본적 방향은 당연히 헌법이 보장하는 지방자치권의 충실한 보장이어야 하며, 구체적으로는 국가의 감독과 통제는 지방자치단체의 자율적 통제기능이 제대로 작동하지 못할 때 보충적으로 실시되어야 하며(보충성의 원칙), 국가의 감독・통제권이 인정되는 경우라도 하더라도 지방자치단체의 자율성의 존중이라는 차원에서 국가감독은 최소한에 그쳐야 한다(비례의 원칙). 동시에 지방자치단체는 그 자체로 법인격을 가지는 독립적인 법주체이며, 헌법에 의해 보장되는 지방자치권의 주체인 점에서, 재판을 통한 사법적 방식으로 자신의 권리를 주장할 수 있어야 한다는 것은 너무도 당연한바, 국가감독에 있어 법치주의의 충실한 실현을 위해서는 국가감독처분에 대한 사법적 구제의 보장이 필요하다. 국가와 지방자치단체 간의 기본적 관계의 설정은 지방자치의 출발점이자 완결점이다. 지방자치단체가 국가와의 관계에서 종속적이고 후견적인 관계를 탈피하지 못하는 한 아무리 지방자치권을 강화하고 보장하는 제도적 개혁이 있더라도 이는 반쪽짜리 지방자치에 그칠 수 ...

지방자치단체의 조직자치권에 관한 독일과 한국의 비교법적 연구

오준근 경희대학교 법학연구소 2014 경희법학 Vol.49 No.3

The major thrust of this article is to analyse the current situation of the autonomous power of self-organization of the local government in the laws and their practices of the Federal Republic of Germany and the Republic of Korea and to suggest measures of improvement of the Korean laws and regulations. The autonomous power of self-organization of the local government includes the sovereign authorities of the local governments to establish, change, abolish, devide and integrate their own agencies. The organizational authority falls under the most direct and core self governing power of the local government. The characteristics of the federal states demands to analyse the German organizational autonomy of the states and the local governments of separately. The self-organization authority is primarily given to the state governments in Germany. The federal government is able to engage the power of the organization of the state agencies in case of the enforcement of the federal laws and regulations secondarily, but only after the adjustment procedures of the Upper House. The German Constitution expressed the universality of the autonomy of the local government clearly. The German Federal Constitutional Court confirmed the core position of the self-organization authority of the local governments in its decisions. The Local Autonomy Acts of the 16 states of Germany includes no central regulations of the inner organization of the local governments. The organizations are established according to the bylaws of the local government. The Republic of Korea is not a federal but a central state. The articles of the Korean Constitution included only the basic system of the local autonomy and no clear limitation of the legislation power of the Korean National Assembly. The Korean Constitutional Court did not try to nullify any Korean parliamentary laws because of the infringement of the essentials of the local autonomy. The current Korean Local Autonomy Act and its subordinate regulations did not allow the local government the sufficient power of self-organization but limited with central standards. The central government empowered to oversee the local government of the observance of the central standards and to issue orders of correction in case of infringement. The current situation of the laws and practices in the area of local autonomy is not in harmony with the essential of the ideal of vertical separation of power between central and local authorities. The fundamental measure to solve thess problems is the amendment of the Korean Constitution. The division of the power of legislation between the central and local parliament and clear guarantee of the autonomous power of the local authority must be included by the amendment. The current regulations in the Korean Local Autonomy Act is to be adjusted even before the constitutional amendment. The regulations of the number of the vice majors, inner departments, the standards of organizations according to the personnel expenses must be abolished. 지방자치단체의 조직자치권이라 함은 지방자치단체가 그 조직을 “자치적”으로 설치ㆍ변경ㆍ폐치ㆍ분합ㆍ통폐합(이하“설치”라 총칭한다)할 수 있는 권한을 총칭한다.“조직자치권”은 지방자치단체가 행사할 수 있는 가장 직접적이고 핵심적인 자치권에 해당한다고 할 수 있다. 이 논문은 지방자치단체의 조직자치권과 관련한 독일과 한국의 현행 법제와 헌법재판소의 결정례 등을 통한 그 운용 현실을 분석하고 평가한 후, 대한민국에 있어 바람직한 법제 개선방향을 도출함을 그 연구의 내용 및 범위로 설정하였다. 독일의 조직자치권에 관한 법제는 연방국가로서의 특성을 감안 하여 주차원과 기초자치단체차원을 나누어 분석하였다. 주차원에서는 각 주에게 우선적인 조직자치권을 부여한 후, 연방법률의 집행상 차질이 불가피한 예외적인 경우에 한하여 연방이 관여할 수 있도록 하되, 연방 상원의 충분한 의견수렴절차를 거친 후에 비로소 예외적인 조치를 취할 수 있도록 제도화하고 있다. 독일기본법은 기초자치단체의 전권한성을 헌법상 명시하고 있으며 독일연방헌법재판소는 조직자치권이 핵심적 자치권에 속함을 명백히 하고 있다. 각 주의 지방자치법은 기초자치단체의 하부조직에 관하여 아무런 “규제”규정을 두고 있지 아니하다. Hessen주를 비롯한 독일의 16개 주의 기초자치단체의 조직은 각 기초자치단체가 전적으로 그 고유한 책임하에 조례로 설치한다. 대한민국의 경우 독일과는 달리 단일 국가 형태를 취하고 있고, 헌법상 광역자치단체와 기초자치단체에 대한 아무런 구분을 하지 아니하고 있다. 헌법은 최소한의 규정만을 두고 있을 뿐이고 헌법재판소도 국회가 제정한 법률이 지방자치단체의 조직자치권을 침해함을 이유로 헌법에 위반됨을 선언한 사례를 발견할 수 없다. 현행 지방자치법과 그 부속법령은 지방자치단체에 대하여 충분한 조직상의 형성의 자유를 부여하지 아니하고 있을 뿐만 아니라 중앙행정기관의 일방적인 규제의 실효성을 담보하기 위하여 시정요구권을 부여하고, 지방자치단체의 장이 시정요구를 받은 경우 지체없이 요구를 이행할 의무까지 부여하고 있어서 지방자치단체의 조직에 대한 2중 3중의 규제 장치를 걸어두고 있다. 현행 지방자치법의 규정은 이 점에서 “수직적 권력분립”이라는 지방자치의 본질에서 벗어나 있다. 대한민국 법제가 가지는 위와 같은 문제점을 해결하는 가장 근본적인 방법은 헌법의 개정이다. 헌법의 개정에 있어 중앙의 입법권과 지방의 입법권을 분배하여 중앙의 입법기관이 지방의 입법권을 침해할 수 없도록 명시적 규정을 설정할 것이 요구된다. 헌법의 개정이 있기 전이라도 현행 지방자치법에 규정된 지방자치조직의 “규제”규정은 철폐되어야 할 것이다. 특히 부단체장의 총수 및 임명방법에 관한 규정, 보조기관 등의 설치기준에 관한 규정, 특히 시행령에 규정된 안전행정부장관의 “기준인건비” 책정ㆍ통보 제도 및 “시정요구” 제도는 지방자치단체의 조직자치권에 대한 본질적 규제에 해당하므로 삭제가 요구된다. 독일의 경우와 같이 지방의회의 조례와 예산 및 주민참여에 의한 지방조직의 통제가 중앙행정기관의 획일적 “규제”보다 훨씬 효율적일 수 있음을 인정하고, “수직적 권력분립”의 이념에 부합한 지방자치의 본질을 찾기 위한 “규제혁파”가 조속히 이루어져야 할 것이다.

광역자치단체장의 기록 관리 방안 연구

이영은 한국기록학회 2011 기록학연구 Vol.0 No.27

「공공기관의기록물관리에관한법률」과 「공공기관의정보공개에관한법률」제정과 함께 공무원들의 인식이 행정정보를 공개하는 것으로 전환되면서, 지방의 기록관리 필요성이 부각되고 있다. 2007년「공공기록물관리에관한법률」이 시행되면서 영구기록물관리기관의 설치가 의무화 되었고, 지방자치 정신을 이어나갈 수 있도록 하였다. 지방자치는 중앙에 집중된 권한을 지방으로 분산시키는 것을 바탕으로 하는 제도로서, 권력분립의 원리와 함께 국민의 자유를 보장하는 역할을 한다. 이는 주민의 삶의 질을 향상시키고, 균형 있는 지역발전을 이루는 생활정치의 장이며, 민주주의 훈련의 장의 역할을 한다. 지방기록관리를 통해서 자치단체는 업무의 설명책임성과 행정의 투명성을 강화시킬 수 있으며, 이를 통해서 주민들의 자발적인 정치(행정) 참여가 더욱 활발해 질 수 있다. 본 연구는 지방기록 중에서 가장 가치가 높은 광역자치단체장의 기록 관리 방안을 제시한다. 광역자치단체장 기록의 체계적인 기록관리를 위해 법규의 정비와 생산․등록, 보존, 활용 및 서비스의 기록 관리 체제를 수립하는 방안을 제안하였다. 우선 광역자치단체장 기록의 범주를 산정하기 위해 기록을 생산하는 보조․보좌기관인 부단체장실과 비서실, 공보관실의 업무를 파악하였다. 또한 16개 시․도 비서실, 공보관실 직원의 인터뷰 결과와 정보공개청구를 통해서 광역자치단체장 기록의 관리 현황을 파악하고, 문제점을 도출하였다. 이를 해결하기 위해 법규의 정비와 기록관리 체계를 제시한다. 법규는 광역자치단체의 행정기구설치조례시행규칙과 기록관설치․운영규칙의 개정, 국가기록원의 기록관운영규칙제정참고안의 개정을 통해 법규의 정비를 제안한다. 또한 기록관리 체계로서 광역자치단체장 기록의 생산․등록, 보존체계의 구축, 광역자치단체장 기록의 활용 및 서비스를 제안한다. 기록을 생산하고 등록하기 위해 기록관리기준표에 광역자치단체장의 기록 생산과 관련된 업무를 하는 부서별로 단위과제를 신설하여 기록을 생산․등록할 수 있게 하였다. 활용 및 서비스를 위해서 웹 사이트의 활용과 기록 목록을 작성하여 목록서비스를 통해서 어떠한 기록이 관리되고 있으며, 서비스 받을 수 있는지를 주민들과 임기가 끝난 광역자치단체장에게 기록을 활용할 수 있도록 하는 것을 제안하였다. This study suggested the methods of record management for the heads of local government, which would be the most valuable among local records. In order to conduct a systematic record management for the heads of local government, this study suggested the methods of establishing a record management system regarding regulation arrangement, production registration, preservation, utilization and services. First of all, in order to estimate the record category of the heads of local government, the study examined the duties of the offices of the deputy heads of local government, secretary's offices and information offices, which have been subsidiary & assistance branches in charge of producing the record. In addition, it investigated the present conditions of record management for the heads of local government through the interviews with secretary offices and information offices belonging to 16 cities and provinces and the claims for information disclosure and found out the following problems. They included incomplete record production, non-registration of produced records, abolition of records and taking them out of designated places with due notice, record preservation period regardless of the term of the heads of local government, varied preservation period for the records of the heads of local government by local self-government, short preservation period of primary records and non-management of home pages after the term of the heads of local government. To solve such problems, the study suggested the regulation arrangement for record management and a record management system. The regulation arrangement could be obtained through the establishment of the administrative organization setup condolence etiquette enforcement regulation and the recorders in local government and the revision of operation rules and through the revision of the reference plan for operation rules enactment of recorders from National Archives of Korea. As for the record management system, the study suggested the establishment of production, registration and preservation system of records for the heads of local government and the utilization and services of their records. In order to produce and register the records, the unit assignments should be founded by department in charge of the duties related to the records of the heads of local government on record management criteria, thus letting the staff surely produce and register the records. In terms of utilization and services of the records, the study suggested the use of websites and drawing up the record list, through which each record viewer would be able to figure out which records have been managed through the list services and which services could be given to the residents, thus letting the residents and the heads of local government who finished their term of duties use the records.

정부3.0과 소통

정극원(Jeong, Kuk-Won) 한국토지공법학회 2014 土地公法硏究 Vol.66 No.-

우리 헌법은 제8장에 별도로 지방자치의 장을 두어 국가(중앙)와 지방의 공생발전을 이루려 하고 있다. 헌법이 국가의 근본원칙으로 정한 지방자치는 국가와 지방을 수직적 관계로 설정하고 있는 것이 아니라 공생의 관계로 설정하고 있다. 그럼에도 우리의 현실은 국가(중앙)가 가지는 권한과 재정을 통하여 중앙과 지방정부 간에는 수직적 관계, 일방적 관계, 예속적 관계로 고착되어 가고 있다. 최근 박근혜정부 들어 정부의 패러다임을 “정부3.0”으로 명명하고 소통을 통하여 국민과 정보를 공유하며, 국민 개개인별로 맞춤형 서비스를 제공하고, 일자리 창출에 전력하겠다고 한다. 소통은 전제되어야 하는 여러 가정들이 존재하는데, ‘상대에 대한 인정, 먼저 헤아려 주는 자세, 나를 버리는 자기희생, 그렇게 하여 줄 것이라는 신뢰의 구축’ 등이다. 국가(중앙)와 지방자치단체 간에 있어서 국가의 역할이 수직적 관계가 아니라 위와 같은 역할을 다하겠다는 것이 바로 정부3.0이라 할 것이다. 소통은 이제 국가운영의 필수적 성공요인이 되고 있다. 정부의 새로운 패러다임으로서의 정부3.0의 목적은 정부와 국민 간의 소통, 중앙정부와 지방정부 간의 소통, 지방정부와 주민 간의 소통을 전제로 하여서 국가발전과 국민행복을 실현하고자 하는데 있다고 할 것이다. 정부3.0이 구호에 그치지 않고서 실제적으로 효과를 확보하기 위하여서는 첫째, 중앙-지방정부 간의 관계가 수직관계가 아니라 협력관계로 정립되어야 하며, 둘째, 중앙이 가지고 있는 권한을 대폭적으로 지방정부에 이양을 하여야 하며, 셋째, 무엇보다도 지방정부의 자치재정의 확충을 위하여 국세를 지방세화하여야 하며, 넷째, 지방정부가 수행하는 사업에 있어서 국고보조를 받는 사업의 경우에는 이를 공표하여 객관성을 확보하여야 하며, 다섯째, 중앙과 지방정부 간의 인사교류가 활발히 이루어질 수 있도록 하여야 한다. Korean constitution law has regulations about separate local government in chapter 8 to realize coexistence and co-development between central governments and local governments. The local autonomy which is guaranteed by national constitution as fundamental principle of the nation doesn't establish the relation between national government and local government vertically but co-existing one. Despite of it, our reality fixs the vertical relation between central and local governments, one way relation, and dependant relation through nation's authorities and finances. Recently, entering Park, Geunhye government, the paradigm of the government has been called "government3.0". Through communication, information was shared with people. Customed-service was provided to each individual. It also intended to create jobs. There are many assumptions communication should be premised. 'Recognizing the others, attitude to care others first, self-sacrifice discarding oneself, reliability establishment to believe someone to do so.', etc. Between central and local governments, the role of the nation is not vertical but government3.0 to do all the roles. Communication has become an essential factor to operate nations successfully. With new paradigms of the governments, the objectives of government3.0 lie in realizing communication between central and local governments, communication between local government and citizens, communication between government and people in order to realize national development and people's happiness. In order to secure government3.0 beyond slogan, first the relation between central and local governments should be established as cooperative one rather than vertical one. Second, the authorities of central government should be transferred to local government. Third, most of all, in order to secure self-autonomy finance of local government, national taxes should turn into local taxes. Fourth, in the projects that local government persons, in case that national subsidy is received, it must be publicized to secure objectivity. Fifth, the personnel exchange between local and central governments should be active.

국가와 지방자치단체간의 조세수입권의 분배문제 -지방소비세, 지방소득세 및 지방재정조정제도를 중심으로-

박승재 한국세무학회 2010 세무학 연구 Vol.27 No.3

우리나라 지방재정의 문제점으로는 지방자치단체들의 중앙 의존성의 심화와 지방세의 가격기능상실, 재정책임성의 약화, 지역경제 활성화와 지방세수의 연계성 부족, 그리고 후진적인 지방재원구조 등을 들 수 있다. 물론, 이러한 문제점에 대한 근본적인 해결방안은 지방의 기능확대에 부응하는세입분권이다. 그러나 중앙정부 부처 간의 입장이 다르고, 중앙과 지방간의 입장이 다르며, 지방자치단체 상호간에도 이해관계가 서로 달라 원만한 조정방안을 도출하기가 쉽지 않다. 이에 대한 합리성과 효율성의 해석방식도 제각각이다. 결국 이 문제는 헌법이나 법률의 해석을 통해 규범적인대안을 발견해내는 것에서 해결책을 찾아야 한다. 우리나라 지방자치는 민선 이후 대폭적인 국가기능의 이양에도 불구하고, 세원이양은 거의 전무하였다. 이 점에서 지방재정의 분권은 오히려 퇴보했다고 평가할 수 있다. 총재정규모에 대한 우리나라 지방재정의 위상을 OECD 국가들과 비교해 보더라도, 세출분권 대비 세입분권 수준이 가장낮은 국가군에 속하고 있다. 따라서 지방세 등 자체수입을 확충하여 세입측면의 분권을 진전시킴으로써 지방자치단체들의 재정책임성을 제고하고 재정운영의 효율성을 개선할 필요가 있다. 이 문제는 결국 국가와 지방자치단체간의 재정 및 조세고권의 분배문제로 귀결된다. 보다 엄밀히 말하면,국가와 지방자치단체간의 조세수입권의 분배문제가 핵심이 될 것이다. 우리 헌법은 국세와 지방세를 구분하지 않고 납세의 의무와 조세법률주의를 규정하고 있고, 학설은 이를 지방세의 헌법적 근거로 파악하고 있다. 그러나 헌법 제38조의 납세의 의무는 국가나 지방자치단체의 존립을 위해 가장 기본적인 구성원의 의무이지만 헌법에 명확하게 한정되어 있지 않기때문에 기본권적 자유와는 달리 직접 효력을 미치는 규정이 아니다. 따라서 헌법상의 납세의무는그 자체로서 직접 효력을 갖는 것이 아니라 법률로써 국민에게 일정한 의무를 부과할 수 있도록 입법자에 대하여 일정한 권한을 부여하는 수권 내지 입법위임으로 이해하여야 한다. 또한 헌법 제59조의 조세법률주의는 헌법이 납세의 의무를 명시하고 있지만, 조세의 부과와 징수를 정부의 임의에맡길 경우 국민의 재산권에 대한 심각한 침해가 발생될 우려가 있기 때문에 조세에 관한 중요사항을 국회가 법률로써 정하도록 한 것이다. 즉, 헌법상의 조세법률주의는 본질적으로 정부의 조세고권을 통제하는 역할을 수행하는 것으로 보아야 한다. 따라서 지방세의 수입권과 관련한 헌법상의직접적 근거는 헌법 제8장이 규정하는 지방자치의 제도적 보장의 내용인 지방자치단체의 재정 및조세고권에서 발견하여야 한다. 우리나라에서 지방자치는 그 법적성질을 제도적 보장으로 이해하는 것이 일반적이다. 학설은 헌법제117조 제1항에 의하여 지방자치가 헌법차원에서 제도적으로 보장되는 것으로 해석하고, 그 제도적 보장의 주요내용으로 지방자치단체의 권리주체성의 보장, 객관적인 법제도 보장 그리고 주관적인 법적 지위의 보장 등으로 파악하고 있다. 특히 그 중에서 객관적인 법제도 보장에는 자치사무의‘전권한성’과 지방자치단체의 ‘자기책임성’ 그리고 지방자치의 ‘핵심적 영역의 보장’을 포함하는데,자기책임성의 보장으로 인해 지방자치단체에게 여러 종류의 고권(Hoheitsrecht)이 주어지게 된다. 여기에 ... Problems of local government finance include the deepening of central dependency, loss of pricing function of the local government tax, weakening of financial responsibility of local governments, lacks of interrelation between local economy and local government tax revenue, and inferior structure of local government tax source. Of course the fundamental solution to these problems would be decentralization of tax revenue. However, with differences in political interest among related departments of the central government, between the central government and the local governments, and among different local governments, it is difficult to bring about a smooth adjustment for all. Thus this problem should find its normative solution through the interpretation of the Constitution. Despite the transfer of many central government functions to the local governments, there are no transfer of tax base to the local governments. The status of local government finance can be said to have actually deteriorated. When we compare our local finance status with other OECD countries, Korea is one of the countries with the lowest decentralization of tax revenue. Therefore we need to enhance financial responsibility of the local governments as well as improve efficiency of financial operation. This agenda will lead to the allocation of taxation sovereignty between the central government and the local governments. Even though the responsibility to pay tax and the doctrine of no taxation without representation are stipulated in the Constitution, it does not divide the central government tax and the local government tax. Theories support this as a theoretical background of the local government tax. But the responsibility to pay tax, as written in the Article 38 of the Constitution, only mentions that it is a basic responsibility as a citizen. It does not clearly limit this responsibility of citizen. Thus the Article 38 does not affect directly people's rights and duties unlike the fundamental rights of the Constitution. The responsibility to pay tax of the Constitution does not have power on its own but should be understood as having the rights to impose an authority to the Legislature. Also, the doctrine of no taxation without representation in the Article 59 of the Constitution has the goal to restrict the ability of government's taxing powers. Imposing and collecting tax is a serious invasion of people's property. Thus the substantial factors to levy a tax should be set by the Congress through a statute. In other words, it can be understood that the doctrine of no taxation without representation under the Constitution takes the controlling role of government taxation sovereignty. Accordingly, the direct background of the local governments'taxing powers should be found on a taxation sovereignty of the local governments in the context of political securement for the local government autonomy guaranteed by the Constitution. Korean local government autonomy is generally understood as a system guarantee. Theories say that, according to the first clause of Article 117 of the Constitution, the local government autonomy includes securing authority of the local governments, objective legal system and subjective legal person. Among them, securing objective legal system includes 'allzuständigkeit' of the local governments, 'responsibility' of the local governments and 'guarantee of core substance'of the local governments. Securing responsibility of the local governments will entail many kinds of Hoheitsrecht to the local governments. These include local sovereignty(the rights to exercise public power within local area), personnel sovereignty(personnel authority of the local governments), financial sovereignty(the rights to manage revenue and expenditure within the limitation of budget), planning sovereignty(the rights to form binding plans in relation to construction or land usage), organization sovereignty(the rights to organize and form organizations with...

지방계약과 공법소송

김대인 한국공법학회 2012 공법연구 Vol.41 No.1

Considering the increase of contracting by local government in recent years, it is necessary to facilitate the remedies in public law regarding to disputes in local government contracts. Public procurement contract by local government, which is regulated by “Act on the contracts in which the local government is a party”, should be deemed as a public law contract and its related disputes should be resolved through “party litigation in public law”. And strength of “party litigation in public law” in comparison to “revocation litigation”, namely more lenient merits review standard should be actively implemented. In resolving disputes in relation to local government contracts, introducing French l’acte détachable theory should be critically evaluated. Because it gives too much burden to complaint as he or she should differentiate between dividable part from contract and individable part from contract. Party litigation in public law and revocation litigation should not be exclusively operated, but should be implemented complementarily. However, to avoid confusion in practice, these two kinds of remedies should not be allowed altogether to exactly same legal act in local government contract. In principle, “party litigation in public law” should be primary remedies, and revocation litigation should be applied when the act is unrelated with the effect of pending contract itself. Public law remedies in “Local Autonomy Act” should be implemented to control the pursuit of local government to escape transparency related provisions in “Act on the contracts in which the local government is a party” through local government's ordinances. However, these remedies should not be overused, and local government should have certain level of latitude to reflect their needs through local government's ordinances. Resident Litigation can be positively used for enhancing transparency in local government contracting. Remedies in “Local Government Contract Disputes Settlement Board” is also important venue for protecting rights of interested party in local government contracts. For the successful implementation of this regimes, the difference of merits review in this board and that of court should be clarified in legislation. 지방자치단체가 계약의 형식으로 행정작용을 하는 사례가 점차로 늘어나고 있다는 점을 고려하면 지방계약과 관련한 공법소송을 활성화할 필요성이 크다고 할 수 있다. 지방계약법의 적용을 받는 공공조달계약의 경우에도 그 공법적 특수성을 고려하면 공법상 계약으로서의 성격을 인정하고 원칙적으로 공법상 당사자소송의 대상이 되는 것으로 보는 것이 타당하다고 할 것이다. 그리고 본안심사강도에 있어서 공법상 당사자소송이 항고소송에 비해서 장점을 가지고 있는 점을 적극적으로 활용하는 것이 필요하다. 지방계약과 관련하여 프랑스의 ‘분리가능한 행위이론’을 활용하는 것은 신중하게 접근하는 것이 필요하다. 지방계약관련분쟁의 일부는 분리가능하지 않은 것으로 보아 공법상 당사자소송의 대상이 되는 것으로 보고, 일부는 분리가능한 것으로 보아 항고소송의 대상이 되는 것으로 보는 것은 ‘분리가능성’여부에 대한 판단부담을 원고에게 전가할 수 있기 때문이다. 당사자소송과 항고소송은 배타적으로 운용되어서는 안 되며 상호보완적인 관계로 운용될 필요가 있다. 그러나 같은 행정작용에 대해서 양 소송이 모두 허용됨으로써 발생할 수 있는 실무적인 혼선을 최소화하는 것이 필요하다. 이를 위해서 공법상 계약과 관련한 분쟁은 원칙적으로 공법상 당사자소송의 대상이 되는 것으로 보되, 부정당업자제재처분과 같이 당해 계약의 효력과 직접적인 관련성이 없는 행정작용에 대해서만 항고소송이 허용되는 것으로 보는 것이 타당하다. 지방계약과 관련하여 지방자치단체가 조례를 통하여 지방계약법상의 투명성 관련규정들을 회피하는 것은 조례안재의결무효확인소송을 통해 통제해나가는 것이 필요하다. 그러나 지방자치의 실질화를 위하여 당해 지방자치단체의 특성을 반영한 계약제도를 조례를 통해 마련해나갈 수 있는 여지를 마련해주어야 할 것이다. 또한 다양한 유형의 주민소송을 통해 지방계약에 있어서 예산낭비를 제어해가는 것도 필요하다. 지방계약과 관련한 특별행정심판제도로 운영되고 있는 지방계약분쟁조정위원회의 재심제도는 권리구제의 실질화를 위해서 매우 중요한 제도라고 할 수 있다. 다만 이 제도가 보다 실효성 있게 운영되기 위해서는 법원에서의 소송과 비교할 때 본안심사에서 있어서 어떤 차이점이 있는지가 입법적으로 보다 명확하게 될 필요가 있다.